VI SA/Wa 921/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2008 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wydania poświadczenia wyposażenia i warunków lokalowych dla stacji kontroli pojazdów 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego z dnia [...] stycznia 2008 r. ; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego A. A. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] marca 2008 r. Minister Infrastruktury na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm. dalej p.r.d.) po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez A. A. (dalej jako skarżący) od decyzji Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego z [...] stycznia 2008 r., umarzającej postępowanie w sprawie wydania poświadczeń wyposażenia i warunków lokalowych dla przedmiotowej stacji kontroli pojazdów, zgodnie z wymaganiami odpowiednio dla zakresu przeprowadzania badań przez przedsiębiorców prowadzących podstawową stację kontroli pojazdów A,B,T,E/c, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie sprawy. Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego decyzją z [...] września 2005 r. poświadczył, że Stacja Kontroli Pojazdów firmy T. posiada wyposażenie i warunki lokalowe stacji kontroli pojazdów, zgodnie z wymaganiami odpowiednio do zakresu przeprowadzanych badań przez przedsiębiorców prowadzących podstawową stację kontroli pojazdów A, B, T, E. Wnioskiem z [...] marca 2006 r. skarżący wystąpił o wydanie pozytywnej decyzji na rozszerzenie uprawnień o badanie pojazdów wyposażonych w instalacje gazowe tj. kategorię "c". Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego poinformował skarżącego, że badania pojazdów przystosowanych do zasilania gazem mogą być wykonywane jedynie w okręgowych stacjach kontroli pojazdów. Wobec powyższego skarżący wnioskiem z [...] lipca 2006 r. zwrócił się do Ministra Transportu o wydanie decyzji administracyjnej w powyższym zakresie. Minister Transportu postanowieniem z [...] października 2006 r. utrzymał w mocy postanowienie z [...] sierpnia 2006 r. dokonujące zwrotu wniosku skarżącego z [...] lipca 2006 r. Wyrokiem z [...] marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VI SA/Wa 2307/06) uchylił powyższe postanowienia. Pismem z [...] listopada 2007 r. skarżący, nawiązując do powyższego rozstrzygnięcia, ponownie wystąpił do Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego o poświadczenie zgodności wyposażenia i warunków lokalowych stacji kontroli pojazdów w zakresie badań "c". Pismem z [...] grudnia 2007 r. został wezwany o jego uzupełnienie o dokumenty stwierdzające spełnienie wymagań art. 83 ust. 2 p.r.d., uprawniające do prowadzenia podstawowej stacji kontroli pojazdów z rozszerzeniem o badania pojazdów przystosowanych do zasilania gazem (oznaczenie "c"). W wykonaniu powyższego wezwania skarżący przy piśmie z [...] grudnia 2007 r. przedstawił żądane dokumenty. Złożył też kolejny wniosek o dokonanie sprawdzenia stacji kontroli pojazdów i wydanie poświadczenia zgodności wyposażenia i warunków lokalowych stacji kontroli pojazdów z wymaganiami odpowiednio do zakresu przeprowadzanych badań wpisanego do rejestru przedsiębiorstw prowadzących stacje kontroli pojazdów jako stacja kontroli pojazdów do badania pojazdów rodzaju A,B,T,E rozszerzonego o badania c. Decyzją z [...] stycznia 2008 r. Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego umorzył postępowanie w sprawie wydania poświadczenia wyposażenia i warunków lokalowych zgodnych z wymaganiami odpowiednio do zakresu przeprowadzanych badań przez przedsiębiorców prowadzących podstawową stację kontroli pojazdów A, B, T, E/c. Uznał, że postępowanie w sprawie wydania ww. poświadczenia odnośnie pojazdów A, B, T, E było już prowadzone i nastąpiło już ostateczne rozstrzygnięcie i dlatego też nie może być przedmiotem ponownego orzekania w trybie decyzji. Wydane poświadczenie jest ważne przez pięć lat od daty jego wydania chyba, że nastąpi zmiana stanu faktycznego dla którego zostało wydane. Co do wniosku strony o wydanie poświadczenia w zakresie stacji kontroli pojazdów do badania "c" organ zauważył, iż obecnie obowiązujące przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym w art. 83 wskazują, iż badanie techniczne pojazdów może być prowadzone przez podstawową lub okręgową stację kontroli pojazdów. Nie przewidują one w ramach prowadzenia określonego rodzaju stacji innych badań niż wskazane w ustawie odpowiednio dla danego rodzaju stacji. Zgodnie z zapisem art. 83 p.r.d., podstawowe stacje kontroli pojazdów wykonują badania pojazdów w zakresie sprawdzania oraz oceny prawidłowości działania poszczególnych zespołów i układów pojazdu, w szczególności pod względem bezpieczeństwa jazdy i ochrony środowiska. Dlatego też obecnie jedynie ci przedsiębiorcy, którzy uzyskali uprawnienia do prowadzenia podstawowej stacji kontroli pojazdów z rozszerzeniem o niektóre badania przypisane okręgowej stacji kontroli pojazdów, przed wejściem w życie ustawy z 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. nr 173, poz. 1808) zachowują je nadal. Stacja kontroli pojazdów w miejscowości B. jest nowo otwartym obiektem i w tym miejscu nie była prowadzona działalność gospodarcza dotycząca przeprowadzania badań technicznych pojazdów. Skarżący nie załączył do wniosku, celem udokumentowania praw nabytych, certyfikatu potwierdzającego spełnienie wymagań techniczno-organizacyjnych dla podstawowej stacji kontroli pojazdów rodzaju A, B, T, E o rozszerzonym zakresie badania "c", wydanego przez jednostkę naukowo-badawczą, przed dniem wejścia w życie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej, jak również kopii zezwolenia, upoważniającego podmiot do wykonywania takich badań, ważnego w dniu wejścia w życie tej ustawy. Do wniosku została załączona tylko decyzja nr [...] z [...] lipca 2005 r. wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., udzielająca pozwolenia na użytkowanie inwestycji - obejmującej stację kontroli pojazdów pod ww. adresem. Biorąc pod uwagę powyższe, organ stwierdził, że w przedstawionym stanie faktycznym brak jest podstawy prawnej do uwzględnienia wniosku skarżącego o wydanie poświadczenia i warunków lokalowych dla ww. stacji kontroli pojazdów z rozszerzeniami "c", co czyni postępowanie w tym zakresie bezprzedmiotowym. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie Konstytucji RP tj. art. 2, 22 i 32, poprzez zastosowanie przepisu art. 22 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej, podczas gdy przepis ten narusza wskazane przepisy Konstytucji RP. Po rozpoznaniu powyższego odwołania Minister Infrastruktury decyzją z [...] marca 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że obecnie obowiązujące przepisy - Prawo o ruchu drogowym przewidują dwa typy stacji kontroli pojazdów: podstawową i okręgową. Nie przewidują możliwości prowadzenia przez przedsiębiorcę stacji podstawowej, w której przeprowadzanoby badania zastrzeżone dla stacji okręgowej. Jedynie wyjątkowy charakter regulacji przejściowej, czyli ustawy z 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej, na zasadzie odstępstwa od obecnie obowiązującego modelu, umożliwił przedsiębiorcom prowadzącym podstawowe stacje kontroli pojazdów z rozszerzonym zakresem badania, dalsze prowadzenie działalności w dotychczasowym zakresie. Regulacja ta dotyczy tylko i wyłącznie tych przedsiębiorców, którzy posiadali zezwolenie starosty na prowadzenie takiej działalności wydane przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej, czyli przed 24 sierpnia 2004 r. W przedmiotowej sprawie organ ustalił, że skarżący takiego zezwolenia nie posiada, w związku z czym przepisy ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej, nie mają do niej zastosowania. Odnosząc się do zarzutu strony co do niekonstytucyjności przepisów ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej organ wskazał, że zarówno organ I jak i II instancji działa w granicach i na podstawie przepisów prawa. Zgodnie z przepisem art. 83 p.r.d., stacje kontroli pojazdów zostały podzielone na stacje podstawowe i okręgowe. Stacjom tym został przypisany określony zakres badań technicznych z którego wynika obowiązek posiadania specjalistycznego wyposażenia kontrolno-pomiarowego oraz spełnienia określonych warunków lokalowych. Przepisy nie pozostawiają przedsiębiorcy możliwości określania zakresu badań dla swojej stacji kontroli pojazdów innego niż stanowi ustawa – Prawo o ruchu drogowym. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez ich nie zastosowanie w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego, a polegające na uznaniu, iż zasadna jest odmowa wydania poświadczenia wyposażenia i warunków lokalowych dla stacji kontroli pojazdów, zgodnie z wymaganiami odpowiednio dla zakresu przeprowadzenia badań przez przedsiębiorców prowadzących podstawową stację kontroli pojazdów A,B,T,E/c mimo, że umorzenie postępowania w tym przedmiocie stanowi nie tylko naruszenie przywołanych przepisów postępowania ale także naruszenie konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich m.in. zasadę wolności działalności gospodarczej. Z uwagi na powyższe zarzuty wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] stycznia 2008 r. oraz uwzględnienie jego wniosku w całości; 2) zasądzenie od Ministra Infrastruktury na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący zgodził się z twierdzeniem organu, iż przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym nie przewidują możliwości przyznania uprawnień, o które się ubiega, ale w jego ocenie brak zapisu w tym przedmiocie jest sprzeczny z Konstytucją RP. Umożliwienie wykonywania badań pojazdów przystosowanych do zasilania gazem stacjom, które posiadały zezwolenie starosty na wykonywanie takich badań przed wejściem w życie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie gospodarczej, a pozbawienie uprawnienia do ubiegania się o takie zezwolenie po tej dacie narusza – zdaniem skarżącego - art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP. Zamknięcie podmiotom możliwości ubiegania się o wydanie poświadczeń wyposażenia i warunków lokalowych dla stacji kontroli pojazdów, zgodnie z wymaganiami odpowiednio dla zakresu przeprowadzania badań przez przedsiębiorców prowadzących podstawową stację kontroli pojazdów A,B,T,E/c godzi w konstytucyjne prawo równości obywateli wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne (uprzywilejowanie podmiotów prowadzących stacje diagnostyczne na podstawie jednego kryterium tj. daty powstania a uniemożliwienie ubiegania się o uprawnienie do badania pojazdów wyposażonych w instalacje gazowe kat. "c" stacjom utworzonym po wskazanej w ustawie dacie). Taka regulacja ustawowa narusza i godzi w art. 22 Konstytucji RP, jest bowiem ograniczeniem wolności działalności gospodarczej. Takie zaś ograniczenie ustanowione ww. ustawą nie jest uzasadnione ani ważnym interesem publicznym, ani przez wzgląd na bezpieczeństwo i porządek publiczny. Z uwagi na możliwość stosowania przepisów Konstytucji RP wprost na mocy art. 8 ust. 2, w ocenie skarżącego uzasadniony jest jego wniosek o wydanie stosownego poświadczenia w oparciu o przepisy ustawy zasadniczej, które gwarantują wolność i swobodę działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Stosownie do art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz nie z powodów w niej wskazanych. Wydając decyzję z [...] stycznia 2008 r. o umorzeniu postępowania Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego wydane rozstrzygnięcie uzasadnił dwoma przesłankami. W zakresie poświadczenia wyposażenia i warunków lokalowych ww. podstawowej stacji kontroli pojazdów A,B,T,E organ uznał, że występuje tożsamość sprawy, albowiem postępowanie w takim zakresie już się toczyło i skarżący decyzją z dnia [...] września 2005 r. otrzymał poświadczenie we wskazanym zakresie. W ocenie organu stanowi to podstawę do umorzenia postępowania, albowiem tak sformułowane żądanie strony nie może być przedmiotem ponownego orzekania w trybie decyzji. Brak jest podstawy do zmiany decyzji z [...] września 2005 r., albowiem nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego. Odnosząc się do powyższego stanowiska organu, zdaniem Sądu pojawia się wątpliwość co do rzeczywistego zakresu wniosku strony. W kolejnych pismach poczynając od wniosku z [...] marca 2006 r., składanych w ramach tej samej sprawy administracyjnej, w związku z rozstrzygnięciem WSA i wezwaniami organu, skarżący wskazywał, że zamierza przeprowadzać badania pojazdów wyposażonych w instalacje do zasilania gazem i dlatego wnosi o rozszerzenie uprawnień na kategorię c. Dopiero w piśmie z [...] grudnia 2007 r. skarżący podał, że wnosi o wydanie poświadczenia dla stacji kontroli pojazdów do badania pojazdów rodzaju A, B, T, E rozszerzonego o badania "c". Analiza pism skarżącego prowadzi – w ocenie Sądu – do wniosku, że w istocie żądał poświadczenia zgodności wyposażenia i warunków lokalowych stacji kontroli pojazdów tylko w zakresie badań "c", na co wskazuje również postępowanie zakończone prawomocnie wyrokiem WSA z 19 marca 2007 r. Przed wydaniem rozstrzygnięcia obowiązkiem organu było jednoznaczne rozstrzygnięcie rzeczywistej woli i intencji skarżącego. Kategoryczne przyjęcie, że skarżący żąda także poświadczenia zgodności wyposażenia i warunków lokalowych stacji kontroli pojazdów także w zakresie badań pojazdów A, B, T, E w świetle pism składanych przez skarżącego i przed uzyskaniem od niego jednoznacznego stanowiska w tym przedmiocie było przedwczesne. Odnosząc się natomiast do kolejnej przesłanki umorzenia odnośnie rozszerzenia przeprowadzanych badań o badania "c", to zwrócić należy uwagę na akcentowaną w orzecznictwie NSA, jak również podnoszoną w literaturze konieczność i celowość odróżnienia przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie organy uznały w powyższym zakresie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, albowiem brak jest podstawy prawnej do uwzględnienia wniosku skarżącego o wydanie poświadczenia dla przedmiotowej stacji kontroli pojazdów z rozszerzeniem "c". Takie stanowisko organu uznać należy za błędne. W świetle obowiązujących przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym istnieje – co do zasady – możliwość wykonywania przez podstawową stację kontroli pojazdów niektórych badań technicznych, przewidzianych dla okręgowej stacji kontroli pojazdów. Uzależnione jest to od posiadania przez stację zezwolenia starosty na wykonywanie tych badań przed dniem wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej. Powyższa regulacja prawna oznacza, że jeżeli wpływa do organu wniosek o wydanie dla podstawowej stacji kontroli pojazdów poświadczenia także w wyżej określonym zakresie, to organ obowiązany jest zbadać czy podmiot wnioskujący spełnia wszystkie ustawowe przesłanki do uzyskania takiego poświadczenia i wydać decyzję orzekającą co do istoty, a nie w przypadku braku spełnienia przesłanek ustawowych umarzać postępowanie w sprawie. Decyzja odmowna jest również decyzją w sprawie administracyjnej. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest orzecznictwo NSA zgodnie z którym, brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne, nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony (por. wyrok z 10 stycznia 1988 r., sygn. akt SA/Wr 957/88, wyrok z 16 stycznia 1992 r. sygn. akt SA 1289/91, wyrok z 7 czerwca 1994 r., sygn. akt I SA 815/1993, wyrok z 9 października 2000 r., sygn. akt IV SA 707/2000). Mając powyższe względy na uwadze Sąd uznał, że umarzając postępowanie w sprawie organ naruszył przepis art. 105 § 1 k.p.a. i naruszenie to miało istoty wpływ na wynik postępowania w sprawie. Rozpatrując ponownie sprawę organ obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić przedmiotowy zakres wniosku skarżącego, a następnie wniosek ten rozpoznać mając na względzie powyższe uwagi. Mając na uwadze podstawę uchylenia zaskarżonych decyzji, Sąd nie uznał za konieczne, dla uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, rozważanie zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w skardze. Rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie zostało wydane w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W kwestii wykonalności Sąd orzekając na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy, na zasadzie art. 200 p.p.s.a.