VI SA/Wa 921/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych-totalizatora współzawodnictwa zwierząt oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2012 r. Minister Finansów, na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 239 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez T. S.A. z siedzibą w W. (skarżącą w niniejszej sprawie), utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z [...] lutego 2012 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia z dnia [...] listopada 2006 r. na prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych - totalizatora współzawodnictwa zwierząt. Do wydania tego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Minister Finansów udzielił skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych - totalizatora współzawodnictwa zwierząt. W związku z kontrolami doraźnymi w zakresie urządzania i prowadzenia zakładów wzajemnych przeprowadzanymi przez organy Służby Celnej, zgłoszone zostały Ministrowi Finansów nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych w punktach przyjmowania zakładów wzajemnych należących do Spółki T. S.A. z siedzibą w W. przy ulicy [...], w których stwierdzono przyjmowanie zakładów wzajemnych przez internet w ramach E-Promocji. W związku z powyższym organ, postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., na podstawie art. 165 § 1 Ordynacji podatkowej, wszczął postępowanie w celu cofnięcia skarżącej zezwolenia z dnia [...] listopada 2006 r. na prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych - totalizatora współzawodnictwa zwierząt. W dniu [...] grudnia 2011 r. spółka złożyła wniosek o zawieszenie niniejszego postępowania prowadzonego w sprawie cofnięcia zezwolenia z dnia [...] listopada 2006 r. na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych - totalizatora współzawodnictwa zwierząt, w związku z rażącym naruszeniem prawa, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania (także w trybie sądowo- administracyjnym) w przedmiocie częściowego cofnięcia w/w zezwolenia. Uzasadniając wniosek o zawieszenie postępowania strona wskazała, iż w aspekcie E-Promocji toczy się już postępowanie w zakresie częściowego cofnięcia zezwoleń Spółki, a postępowanie to dotyczy tego samego zagadnienia prawnego czyli zgodności z prawem mechanizmu funkcjonowania E-Promocji. Zagadnienie zgodności z prawem E-Promocji należy traktować - zdaniem skarżącej jako zagadnienie wstępne. Nie jest wystarczające samo stwierdzenie naruszenia prawa. Do oceny zasadności cofnięcia zezwolenia w trybie art. 59 u.g.h. niezbędne jest bowiem naruszenie określane jako bezsprzeczne. Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] na podstawie art. 201 § 2 i § 3 w zw. z § 1 pkt 2. Ordynacji odmówił zawieszenia postępowania wskazując, iż rozpatrzenie sprawy przez Sąd Administracyjny w przedmiocie częściowego cofnięcia Spółce zezwolenia nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji. Skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie Ministra Finansów, w którym zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: - art. 217 § 2 w związku z artykułem 121 Ordynacji poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu poprzez nieprecyzyjne wyjaśnienie w uzasadnieniu postanowienia, dlaczego rozstrzygnięcie okoliczności związanych z E-Promocją w postępowaniach wszczętych w maju 2011 r. w przedmiocie cofnięcia części zezwoleń udzielonych Spółce nie ma prejudycjalnego znaczenia dla niniejszego postępowania, które dotyczy de facto 1 z 5 zezwoleń i przekłada się na istnienie i kontynuowanie działalności Spółki; - art. 201 § 1 pkt 2 w związku z art. 121 Ordynacji podatkowej przez nieprawidłową interpretację pojęcia "zagadnienie wstępne" oraz nieprawidłowe uznanie, że rozstrzygnięcie o charakterze prawnym programu lojalnościowego E- Promocja w postępowaniach wszczętych w maju 2011 r. w przedmiocie cofnięcia części jednego zezwolenia udzielonego Spółce w tym na etapie sądowo-administracyjnym, nie stanowi zagadnienia wstępnego dla niniejszego postępowania. Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2012 r. W ocenie organu chybiony jest zarzut strony dotyczący naruszenia art. 217 § 2 w związku z art. 121 Ordynacji poprzez niepełne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. Zaskarżone postanowienie zawiera bowiem pełne uzasadnienie faktyczne i prawne, a także w jasny i wyczerpujący sposób wyjaśnia motywy organu leżące u podstaw jego wydania. W uzasadnieniu prawnym postanowienia, organ przytoczył wszystkie przepisy, które brał pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia wraz ze wskazaniem zasadności ich zastosowania. Organ wskazał, że zgodnie z art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej organ podatkowy zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie organu rozstrzygnięcie w sprawie częściowego cofnięcia Spółce zezwolenia na prowadzenie zakładów wzajemnych nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu powołanego przepisu. Nie było zatem podstaw do zawieszenia prowadzonego przez organ postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia. Zdaniem organu warunki urządzania i zasady prowadzenia działalności m.in. w zakresie zakładów wzajemnych, określone są w przepisach ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Prowadzenie działalności w wyżej wymienionym zakresie dozwolone jest (zgodnie z art. 3 ustawy) wyłącznie na zasadach w tej ustawie określonych. Podkreślić należy, iż w/w ustawa wraz z przepisami wykonawczymi stanowi regulację szczególnej działalności związanej z organizowaniem i urządzaniem hazardu. Działalność ta musi być zgodna z prawem i nie może być prowadzona z uszczerbkiem dla społeczeństwa. Chodzi tu bowiem o obszar, który z jednej strony jest działalnością niezwykle rentowną, ale z drugiej strony może stać się i staje się często źródłem wielu zjawisk patologicznych, (wyrok NSA z dnia 18 maja 1999 r. sygn. akt II SA 453/99). Zdaniem organu ocena prowadzenia tych działalności określonych w zezwoleniu, zatwierdzonym regulaminie czy wynikających z przepisów prawa należy tylko i wyłącznie do Ministra Finansów, a nie do innego organu czy sądu. Organ uznał za bezzasadne zarzuty zażalenia wskazując, że przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. W określonej w art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji przesłance chodzi, więc o zagadnienie prejudycjalne, z którym mamy do czynienia, gdy rozstrzygnięcie sprawy podatkowej uzależnione jest od rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego w drodze orzeczenia, tj. wyroku, postanowienia, decyzji czy ugody sądowej. O rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego można mówić dopiero po wydaniu decyzji ostatecznej przez organ lub prawomocnego orzeczenia przez sąd. Posiłkując się poglądami orzecznictwa i doktryny organ stwierdził, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu, zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Natomiast obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, a zatem w niniejszej sprawie do Ministra Finansów, co wynika wprost z art. 59 u.g.h. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz w dalszych pismach procesowych skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego je rozstrzygnięcia z dnia [...] lutego 2012 r., zarzuciła naruszenie; - art. 201 § 1 pkt 2 w zw. z art. 165 a Ordynacji podatkowej poprzez nieprawidłowe uznanie, że rozstrzygnięcie o charakterze prawnym programu lojalnościowego "E-promocja", w postępowaniu wszczętym w maju 2011 r. (brak dokładnej daty w postanowieniu) w przedmiocie części jednego zezwolenia udzielonego Spółce (sygn. akt [...]), nie stanowi zagadnienia wstępnego dla niniejszego postępowania, które dotyczy cofnięcia zezwolenia udzielonego Spółce decyzją Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] - naruszenie art. 121 w zw. z art. 165a w zw. z art. 165 Ordynacji podatkowej poprzez złamanie zasady budowania zaufania obywateli do organów podatkowych i utrzymanie w mocy postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r. wydanego w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania wszczętego postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., w sytuacji gdy jest ono obarczone wadą prawną polegającą na tym, iż Organ postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie całościowego cofnięcia zezwolenia z dnia [...] listopada 2006 r. pomimo faktu, iż wcześniej, tj. w maju 2011 r. ten sam organ wydał postanowienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie cofnięcia w części w/w zezwolenia, co doprowadziło do sytuacji, iż w chwili obecnej przed Ministrem Finansów toczą się równolegle dwa postępowania częściowo o tym samym zakresie przedmiotowym. W uzasadnieniu skargi wskazano, że toczą się dwa postępowania pokrywające się częściowo swoim przedmiotowym zakresem. Organ odmawiając zawieszenia postępowania błędnie uznał, że w sprawie nie zachodzi zagadnienie wstępne. Skoro w danej sprawie toczy się już jedno postępowanie to organ nie może uwzględnić wniosku o ponowne jego wszczęcie, jak również nie może wszcząć takiego postępowania z urzędu. W odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzupełnieniu skargi strona w piśmie z dnia [...] 07.2012 r. wskazała, że decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Minister Finansów cofnął Spółce w całości zezwolenie z [...] listopada 2006 na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych, a w dniu [...] czerwca 2012 r. wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] października 2011 r. cofającą w części to samo zezwolenie z [...] listopada 2006 r. Tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie obiema decyzjami skutkować może zdaniem strony nieważnością postępowania w zakresie cofnięcia zezwolenia w całości stąd konieczne jest zawieszenie tego postępowania do czasu zakończenia na drodze sądowo-administracyjnej sprawy dotyczącej cofnięcia zezwolenia w części Natomiast w piśmie z dnia [...] września strona skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania do czasu wypowiedzenia się przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości w zakresie pytania prejudycjalnego o treści; "czy przepis art. 1 pkt. 11 Dyrektywy 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE.L.98.204.37 z późn. zm.) powinien być interpretowany w ten sposób, że do "przepisów technicznych", których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy należą przepisy ustawowe definiujące pojęcie zakładu wzajemnego oraz regulujące miejsce prowadzenia zakładu wzajemnego, to jest art. 14 ust. 3 oraz art. 4 ust. 1 pkt. 2 ustawy o grach hazardowych" jak również art. 59 przedmiotowej ustawy, dotyczący cofnięcia zezwolenia z uwagi na funkcjonalny związek tego przepisu z urządzaniem zakładów wzajemnych, o którym mowa w art. 14 ust. 3 powołanej ustawy ?" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołanej podstawy prawnej (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie stwierdzić należy, iż przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest odmowa zawieszenia postępowania w sprawie częściowego cofnięcia w/w zezwolenia na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 powołanej ustawy. Nie zachodzi zatem, zdaniem Sądu, potrzeba skierowania do ETS pytania prejudycjalnego sformułowanego przez stronę w piśmie z dnia [...] września 2012 r. i brak jest również wbrew przekonaniu strony wyrażonemu w pismach procesowych z dnia [...] lipca 2012 r. i [...] września 2012 r. w świetle art. 125 p.p.s.a. podstaw do zawieszenia przez Sąd postępowania w niniejszej sprawie. Z tych przyczyn wniosków stron w powołanym zakresie Sąd nie uwzględnił i skargę rozpoznał uznając, iż brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Zaskarżone postanowienie nie nosi bowiem znamion wadliwości w rozumieniu art. 145 § 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 8 u.g.h. do postępowań w sprawach określonych w ustawie o grach hazardowych stosuje się odpowiednio przepis ustawy Ordynacja podatkowa. Stosownie do art. 201 § 1 pkt 2 powołanej ustawy Ordynacji organ podatkowy zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W rozpoznawanej sprawie Minister Finansów odmówił zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia z dnia [...] listopada 2006 r. na prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych - totalizatora współzawodnictwa zwierząt uznając, iż rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie częściowego cofnięcia Spółce zezwolenia na prowadzenie zakładów wzajemnych przez Sąd Administracyjny, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu powołanego przepisu. Zgodnie z utrwalonym w tym względzie orzecznictwem przez zagadnienie wstępne należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, tj. musi zachodzić związek między rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania a zagadnieniem wstępnym. Brak tego związku stanowi o braku przesłanek do zawieszenia postępowania na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 powołanej ustawy. Nie można zatem mówić o zagadnieniu wstępnym w sytuacji, gdy na rozstrzygnięcie w postaci decyzji podatkowej mogą mieć wpływ ustalenia faktyczne dokonane przez wskazany w przepisie inny organ lub sąd. Jeżeli "zagadnienie" wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego. Mogą wiązać się z nim określone skutki procesowe, ale powstanie takiego "zagadnienia" nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania podatkowego (wyrok NSA z dnia 25 listopada 2003 r., I SA/Łd 970/03, niepubl.). Zagadnieniem wstępnym jest sytuacja, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (wyrok z dnia 28 listopada 1997 r., I SA/Lu 1199/96 , Dor Pod. 1998, nr 5, s.31) - por. Komentarz do ustawy Ordynacja podatkowa, Piotr Pietrasz, Lex, stan prawny 2011.03.01 Nie mogą być zatem, wbrew stanowisku strony, jako "zagadnienie wstępne" rozumiane sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia a tym zagadnieniem wstępnym jest wcześniej toczące się przed tym samym organem postępowanie o cofnięcie zezwolenia z [...] listopada 2006 r. Dodatkowo należy przy tym podnieść, iż w przepisach ustawy o grach hazardowych brak jest również podstawy do zawieszenia postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwoleń w wypadku równoległego prowadzenia dwóch postępowań tego samego rodzaju lecz w stosunku do innych punktów gier. Organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa i prowadzą postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Zasada praworządności i zasada zaufania zobowiązuje organy administracji publicznej do czuwania nad tym, by prowadzone przez nie postępowania, jak i wydane rozstrzygnięcia były zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. Minister Finansów wydając zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2012 w/w zasad nie naruszył, zasadnie uznając, iż wskazana w art. 201 § 1 pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa przesłanka w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. W tym stanie rzeczy Sąd uznając również za niezasadny zarzut naruszenia art. 217 § 2 powołanej ustawy orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.