VI SA/Wa 925/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu 14 września 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego podjął czynności kontrolne w siedzibie przedsiębiorstwa: A.. Kontrolą objęto dokumenty związane z wykonywaniem transportu drogowego oraz przestrzeganie warunków w nich określonych (posiadane licencje i zezwolenia), czas pracy kierowców oraz dokumentację związaną z pracą kierowcy. W zakresie przepisów związanych z czasem pracy kierowców kontrolą objęto okres od dnia 1 czerwca do 31 lipca 2006 r. Na podstawie zebranego materiału dowodowego oraz po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 30 000 złotych, za: 1. nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie - za każdy dzień; 2. wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia; 3. wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji; 4. wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawiania kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą; 5. wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne; Organ stwierdził, że w toku kontroli skarżąca nie przedstawiła wymaganych wykresówek z tachografu zatrudnionych kierowców, którzy w okresie od 1 czerwca do 31 lipca 2006 r. wykonywali przewozy osób. Nie okazano także do kontroli ewidencji czasu pracy, którą przedsiębiorca jest zobowiązany prowadzić. W toku postępowania skarżąca oświadczyła, że kilka razy miały miejsce włamania do samochodów, w wyniku których zostały skradzione wykresówki oraz inne dokumenty przechowywane w samochodzie. O jednym z tych zdarzeń przedstawiła zaświadczenie z Policji. Ponadto skarżąca nie okazała ewidencji czasu pracy kierowców i oświadczyła, że nie prowadzi takiej ewidencji. Dla ustalenia czasu pracy poszczególnych kierowców organ pierwszej instancji posłużył się dokumentacją przekazaną przez [...] Oddział Straży Granicznej oraz formularze jazdy przedstawione podczas kontroli przez stronę. Na tej podstawie stwierdzono, że skarżąca nie okazała w toku kontroli 90 sztuk wykresówek kierowców, którzy wykonywali przewozy z przekroczeniem granicy. Wszystkie pojazdy, którymi przewożono pasażerów były przeznaczone konstrukcyjnie do przewozu więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, a takie pojazdy są objęte obowiązkiem instalowania i użytkowania w tych pojazdach urządzenia rejestrującego (tachografu). W oparciu o formularze jazdy potwierdzające wykonywanie przewozów okazjonalnych w transporcie międzynarodowym przez skarżącą stwierdzono, że ze względu na charakter tych przewozów, były one objęte obowiązkiem uzyskania odpowiedniego zezwolenia wydanego przez ministra właściwego do spraw transportu. W toku kontroli przedsiębiorca nie przedstawił wymaganych zezwoleń. Stwierdzono naruszenie polegające na tym, że w okresie poddanym kontroli, to jest od dnia 1 czerwca do 31 lipca 2006 r. siedmiokrotnie przedsiębiorca wykonywał przewozy w międzynarodowym transporcie drogowym osób, zgłaszając je jako okazjonalne. W ocenie organu, nie spełniały one jednak warunków określonych w art. 18 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym. Ustalono, że przewozy dokonywane przez skarżącą polegały na tym, że z miejsca początkowego przewożono inną liczbę osób do miejsca docelowego, niż grupa osób, którą przewoźnik odbierał i przywoził w drodze powrotnej. Materiał dowodowy zebrany w sprawie wykazywał, że miało miejsce 7 takich przewozów, na które strona skarżąca nie posiadała stosownego zezwolenia. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał również, że skarżąca wykonywała transport drogowy osób pojazdami, które nie były zgłoszone do posiadanych licencji i nie uzyskała odpowiednich wypisów. Na tę okoliczność, skarżąca wyjaśniła, że częściowo wykonywała przewóz osób w oparciu o pożyczone pojazdy. Dlatego też nie mogła zgłosić ich do posiadanej licencji. W toku postępowania organ ustalił również, że kierowcy nie byli kierowani na badania lekarskie i psychologiczne przed rozpoczęciem przewozu oraz nie wystawiono im zaświadczenia potwierdzającego spełnienie wymagań określonych ustawą o transporcie drogowym. Tym samym ustalono, że miały miejsce naruszenia polegające na wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawiania kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą (dotyczy 9 kierowców) oraz kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne (dotyczy 7 kierowców). Odnośnie tych naruszeń, skarżąca wyjaśniła, że dopuszczała kierowców do prowadzenia pojazdów w transporcie osób, nieposiadających wymaganych dokumentów oraz, że jest świadoma popełnienia naruszenia przepisów w tym zakresie. Jednocześnie oświadczyła, że dołożyła starań, aby w przeciągu roku doprowadzić dokumentację do należytego porządku i na bieżąco kierowcy byli kierowani na badania lekarskie i psychologiczne oraz na kursy dokształcające. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie, na podstawie art. 155 k.p.a., zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania kontrolnego, z uwagi na brak podstawy prawnej do jego wszczęcia w związku z treścią art. 82 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła decyzji organu pierwszej instancji naruszenie: 1. art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez wydanie decyzji administracyjnej pomimo braku podstawy prawnej do wszczęcia postępowania z uwagi na toczące się równolegle postępowanie kontrolne prowadzone przez ten sam organ, 2. art. 10 k.p.a. poprzez odebranie stronie prawa do wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji, 3. art. 106 § 2 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zwróceniu się do PSG w K. o współdziałanie w niniejszej sprawie, 4. art. 6 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na nieobowiązującej już podstawie prawnej, 5. art. 76 § 1 k.p.a. poprzez podważanie przez organ wydający decyzję wiarygodności dokumentów wydawanych przez Policję, 6. kilkakrotne nałożenie kar pieniężnych za ten sam czyn stanowiący naruszenie jednego przepisu, 7. art. 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W uzasadnieniu swoich zarzutów skarżąca stwierdziła, że nie można równocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorstwa. W ocenie skarżącej, w czasie kontroli prowadzonej przez pracowników inspekcji transportu drogowego równolegle odbywała się kontrola skarbowa. Ponadto skarżąca wskazała, że w postępowaniu administracyjnym nie miała możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego ponieważ nie była informowana o zebranych przez organ dowodach w sprawie. Na poparcie tego stanowiska wskazała, że nie są jej znane dokumenty przedstawione organowi pierwszej instancji przez [...] Oddział Straży Granicznej. W jej ocenie dokumenty te powinny być uzyskane przez organ na podstawie art. 106 k.p.a., to jest w formie oficjalnego zwrócenia się do innego organu o zajęcie stanowiska. Jednocześnie podniesiono, że skarżąca nie została zawiadomiona o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i nie mogła odnieść się do całości zebranego materiału dowodowego. W ocenie skarżącej, w decyzji organu pierwszej instancji, organ powołał się na nieaktualną podstawę prawną. Na poparcie niniejszego zarzutu, skarżąca wskazała, że w przypisach znajdujących się na stronie 9 decyzji istnieje zapis, iż zarzuty określone w decyzji są zgodne z listą naruszeń określoną w załączniku do ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 149, poz. 1452). Wskazana lista naruszeń na dzień kontroli i w momencie wydawania decyzji już nie obowiązywała od niemal 20 miesięcy, a więc nie miała żadnej mocy prawnej. Oznacza to, iż organ w podstawie prawnej oparł się na nieważnym przepisie. Decyzja wydana w oparciu o nieistniejącą podstawę prawną winna być uznana za nieważną w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca, podobnie jak w toku postępowania administracyjnego, powołała się na kilkukrotne kradzieże z włamaniem do pojazdów, z których skradziono wykresówki. Fakt dokonania ostatniej kradzieży zgłoszony był Policji w dniu 7 września 2006 r., to jest przed wszczęciem kontroli, w związku z czym nie można mówić o próbie matactwa czy też o ukrywaniu dokumentów przed uprawnionym organem. W ocenie skarżącej, brak jest jakiejkolwiek podstawy do twierdzenia, iż przechowywanie dokumentacji dotyczącej czasu pracy kierowcy w samochodzie jest niezachowaniem należytej dbałości. Powyższe okoliczności świadczą o braku naruszeń dotyczących nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie - za każdy dzień. W wyniku rozpoznania odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] 1. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy w zakresie stwierdzonych naruszeń: a) nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie - za każdy dzień; b) wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne; 2. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji w zakresie stwierdzonych naruszeń: a) wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia; b) wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji; 3. uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w pierwszej instancji w zakresie stwierdzonego wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawienia kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą; 4. uchylił decyzję organu I instancji w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 30.000 złotych i na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym nałożył karę pieniężną w wysokości 30.000 złotych. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy odniósł się do każdego z naruszeń. Odnośnie naruszenia polegającego na nieokazaniu wykresówki lub dokumentu - potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie - za każdy dzień, organ wskazał między innymi na obowiązki nałożone na pracodawcę przez art. 14 i 15 ust. 1 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85. W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, dawał podstawę do nałożenia na stronę kary pieniężnej za omawiane naruszenie. Organ odwoławczy wskazał, że okoliczność kradzieży nie jest argumentem powodującym zwolnienie strony z obowiązku przedstawienia do kontroli całej wymaganej dokumentacji. Przechowywanie, nawet w krótkim okresie czasu, takiej dokumentacji w samochodzie jest dowodem nienależytej staranności skarżącej w zakresie prowadzonej działalności. Konkludując, w ocenie organu, skarżąca nie okazała 90 wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu za każdy dzień. Dlatego też, wobec braku podstaw do zakwestionowania prawidłowości stwierdzonego naruszenia, organ utrzymał niniejszą karę w mocy. Odnosząc się natomiast do przywołanego w odwołaniu faktu prowadzenia dwóch kontroli w siedzibie skarżącej, organ odwoławczy wskazał na art. 82 ust. 1 oraz art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W ocenie organu odwoławczego, prowadzona kontrola skarbowa jest możliwa do przeprowadzania wraz z inną kontrolą trwającą w przedsiębiorstwie. W ocenie organu odwoławczego, w sposób zgodny z prawem została nałożona na skarżącą kara pieniężna za stwierdzone naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne. W uzasadnieniu tego stanowiska, organ wskazał między innymi na art. 391 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym i stwierdził, że skarżąca nie przedstawiła ważnych badań lekarskich i psychologicznych za okresy, w których wykonywali oni przewozy osób. Organ odwoławczy, odnośnie pozostałych stwierdzonych przez organ pierwszej instancji naruszeń, uznał, że niezbędne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania celem usunięcia nieprawidłowości proceduralnych i w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wydać stosowne rozstrzygnięcie. Następnie skarżąca złożyła skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła: 1. rażące naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia jedynie w części; 2. rażące naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na jednoczesnym; a) utrzymaniu w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2007 r.; b) uchyleniu ww. decyzji w części; c) umorzeniu postępowania w części. Z uwagi na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazano na treść art. 138 k.p.a. i wynikające z niego możliwości prawne podjęcia decyzji przez organ odwoławczy. W ocenie strony skarżącej, organ odwoławczy podejmując jednocześnie rozstrzygnięcie, które utrzymuje decyzję w części w mocy i jednocześnie uchyla ją w pozostałej części nakazując ponowne rozpoznanie sprawy dopuszcza się rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, mającym wpływ na wynik sprawy. Słusznie skarżąca zarzuca, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał rozstrzygnięcie nie mieszczące się w zamkniętym katalogu określonym w art. 138 k.p.a. Organ bowiem nie może wydać innej decyzji, niż wymienione w powołanym przepisie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 29/08, niepublik.) niezależnie od stwierdzonej liczby naruszeń będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiona jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą składać się kary za poszczególne naruszenia. Sąd podziela to stanowisko. Skoro stwierdzone naruszenia stanowiły jedną sprawę administracyjną, którą rozstrzygała jedna decyzja o nałożeniu kary pieniężnej to organ odwoławczy nie mógł w jednej sprawie administracyjnej wydać w istocie dwóch decyzji: jednej w trybie art. 138 § 1, drugiej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i może nastąpić jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego a więc wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie (vide: teza do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2006 r. sygn. akt I OSK 884/06, LEX nr 321129). Główny Inspektor Transportu Drogowego jako organ odwoławczy obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą w pierwszej instancji, przy czym chodzi tu o rozpatrzenie sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Sprawą ponownie rozstrzyganą przez GITD było nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone, podczas kontroli przedsiębiorstwa, naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydana w sprawie stanowiła niepodzielną całość. W ocenie Sądu organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję w części i przekazując organowi I instancji część sprawy administracyjnej do ponownego rozpoznania przy jednoczesnym utrzymaniu tej decyzji w części i uchyleniu jej w części i umorzeniu postępowania dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli organ odwoławczy uznał, że sprawa wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części winien uchylić w całości zaskarżoną decyzję, oczywiście w granicach określonych w odwołaniu. Zupełnie niezrozumiałe jest rozstrzygnięcie organu, skoro organ nałożył już karę w maksymalnie określonej wysokości, zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, prowadzenie postępowania zmierzające do nałożenia kary pieniężnej byłoby zupełnie bezprzedmiotowe. Z tych wszystkich względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), 152 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.