VI SA/Wa 933/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 30 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. R., A. D., K. R. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącym kwotę 200 (słownie dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (nazywany dalej "Prezesem NFZ") decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., nazywanej dalej "ustawą o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1856/11 w sprawie ze skargi wspólników spółki cywilnej N. s.c. A. T., A. G. [...] na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (nazywanego dalej "[...]OW NFZ") z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: Podstawowa Opieka Zdrowotne, w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 50000 osób – ryczałt miesięczny o kodzie postępowania numer[...], uchylił decyzję Dyrektora [...]OW NFZ w całości i uwzględnił odwołanie. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] stycznia 2011 r. ogłosił postępowanie prowadzone w trybie konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od dnia 1 marca 2011 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. w rodzaju: Podstawowa Opieka Zdrowotna, w zakresie: Świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 50 000 osób – ryczałt miesięczny, na obszarze: 1210074 – K., 1210075 – K., 1210082 – L., 1210114 – M., 1210115 – M.. W dniu 28 lutego 2011 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert. Wybrano ofertę Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. s.c. Pismem z dnia 6 marca 2011 r. N. s.c. a. T., A. G. [...] w M. (jeden z oferentów), na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wniósł odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, które Dyrektor [...]OW NFZ decyzją z dnia [...] marca 2011 r. oddalił. .Pismem z dnia 27 marca 2011 r. N. s.c. a. T., A. G. [...] w M. wniósł odwołanie od ww. decyzji Dyrektora [...]OW NFZ, którą Prezes NFZ decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] utrzymał w całości w mocy. N. s.c. a. T., A. G. [...] w M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] lipca 2011r. nr [...]. Postanowieniem z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1856/11 Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w związku z decyzją Prezesa NFZ z dnia [...] września 2011 r. nr [...], który na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnił skargę w całości i uchylił decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] lipca 2011 r. Prezes NFZ decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] uchylił decyzję Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...] marca 2011 r. oraz uwzględnił odwołanie. Decyzja została doręczona pełnomocnikowi N. s.c. a. T., A. G. [...] w M. w dniu 3 stycznia 2013 r. Pismem z dnia 16 lutego 2013 r. A. R., A. D., K. R. prowadzący działalność gospodarczą – N. w K., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] (nadaną w urzędzie pocztowym w dniu 18 lutego 2013 r.). W tym samym dniu co skargę, złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezesa NFZ z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., nazywanej dalej "p.p.s.a."), wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego oparte jest na zasadzie skargowości. Oznacza to, że postępowanie może być wszczęte jedynie na żądanie pochodzące od legitymowanego podmiotu. Skarżącym, zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., jest podmiot, który ma interes prawny w złożeniu skargi, rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zakończonym aktem lub czynnością. Skarga może zatem dotyczyć tylko jego własnej sprawy administracyjnej rozumianej jako możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot. Jednakże w myśl art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Zawarte w cytowanym przepisie odesłanie do innych ustaw, daje podstawę do rozszerzenia, w drodze ustaw szczególnych, określonego w art. 50 § 1 p.p.s.a. wykazu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi (J.P.Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Wyd. Prawnicze LexisNexis; Wa-wa 2006, str. 143, teza 15). Zawarte w art. 50 § 2 p.p.s.a. sformułowanie "również" wskazuje bowiem, że legitymacja do wniesienia skargi może przysługiwać nie tylko każdemu, kto ma w tym interes prawny, ale - niezależnie od interesu wywodzonego z przepisów prawa - każdemu, któremu prawo to przyznają ustawy szczególne. Oznacza to, co do zasady, że gdy ustawa szczególna legitymuje określone w niej podmioty do skorzystania z uprawnienia do wniesienia skargi, istnienie po stronie tych podmiotów interesu prawnego we wniesieniu skargi - w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. - badaniu nie podlega. W rozpatrywanej sprawie postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej prowadzone było na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w postanowieniu z dnia 7 września 2010 r. sygn. akt II GSK 821/10, ustawa o świadczeniach jest ustawą szczególną, do której odsyła art. 50 § 2 p.p.s.a. Ustawa ta zawiera regulacje wskazujące podmioty uprawnione do wnoszenia skarg do sądu administracyjnego. Art. 154 ust. 8 ustawy o świadczeniach stanowi, że od decyzji, o której mowa w ust. 6, świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Ustawa nie definiuje pojęcia "świadczeniodawcy" dla potrzeb przytoczonego przepisu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, poszukując znaczenia tego zwrotu należy mieć na względzie, że art. 154 ustawy zamieszczony jest w Dziale VI, normującym postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, a ust. 1 tego przepisu wskazuje, że regulacje w nim zawarte odnoszą się do świadczeniodawców biorących udział w ww. postępowaniu. Tym samym uznać trzeba, że na mocy ust. 8 art. 154 ustawy o świadczeniach, legitymacja skargowa przysługuje świadczeniodawcy biorącemu udział w postępowaniu o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W podanym postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że stwierdzenia tego nie podważa fakt, że art. 154 w ust. 1-6 stanowi o uprawnieniu świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu od odwołań dotyczących rozstrzygnięcia postępowania. Brzmienie powyższych regulacji, w zestawieniu z treścią ust. 8 art. 154 ustawy o świadczeniach, nie uprawnia do zawężenia katalogu uprawnionych do wniesienia skargi tylko do świadczeniodawców, którzy złożyli odwołanie od ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania w sprawie zawarcia umów o świadczenie usług. Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. postanowieniu z dnia 7 września 2010 r. zaznaczył, że rozważania nad legitymacją skargową, ocenianą w świetle art. 154 ust. 8 ustawy o świadczeniach, wymagają odniesienia do art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Z brzmienia przytoczonej regulacji wywieść należy, że w kręgu podmiotów, którym przysługują środki odwoławcze, ustawodawca umieścił świadczeniodawców posiadających interes prawny, swoisty o tyle, że musi dojść do jego uszczerbku i to wskutek naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń. Zauważyć trzeba, że w myśl art. 132 ustawy o świadczeniach, podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu (ust. 1), która może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w niniejszym dziale (ust. 2). W świetle przytoczonych regulacji (art. 132 i 152) niewątpliwie zatem uszczerbek interesu prawnego wystąpi po stronie świadczeniodawcy, który nie został wybrany do udzielania świadczeń. Z tego względu oczywiste jest, że posiada on legitymację do wniesienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania (art. 154 ust. 1) – celem skontrolowania w postępowaniu administracyjnym, czy niekorzystne rozstrzygnięcie nie jest wynikiem naruszenia przez Zakład zasad przeprowadzenia tego postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dozna uszczerbku - w rozumieniu ww. art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach – także interes prawny świadczeniodawcy, który został wybrany do udzielania świadczeń, w sytuacji gdy odwołanie zostanie uwzględnione. Przepis art. 154 ust. 7 ww. ustawy stanowi, że w przypadku uwzględnienia odwołania postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadza się ponownie. Bezsprzecznie zatem świadczeniodawca uprzednio wybrany do udzielania świadczeń traci prawo do zawarcia umowy, wynikające z rozstrzygnięcia postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć nadto należy, że skoro ustawodawca wprowadził możliwość kontroli w postępowaniu administracyjnym cywilnoprawnych rozstrzygnięć - to o tym czy w wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy, świadczeniodawca uzyskał prawo do zawarcia tej umowy decyduje nie tylko rozstrzygnięcie postępowania (art. 151 ust. 1), ale i wynik postępowania odwoławczego. Podkreślił też, że w świetle istoty legitymacji skargowej, którą co do zasady jest uprawnienie przeprowadzenia kontroli określonego aktu administracyjnego, niepodobna opowiedzieć się za poglądem, że kontroli sądowoadministracyjnej podlegałyby tylko decyzje nieuwzględniające odwołania. Zatem, dla oceny legitymacji skargowej - w rozumieniu art. 152 ust. 1 i art. 154 ust. 8 ustawy o świadczeniach - nie ma znaczenia czy świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy wniósł odwołanie. Istotne jest jedynie to czy w wyniku postępowania odwoławczego interes prawny świadczeniodawcy - z punktu widzenia jego uprawnień do zawarcia umowy - doznał uszczerbku. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że A. R., A. D., K. R., s. c. prowadzący działalność gospodarczą – N. w K. byli legitymowani do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] grudnia 2012 r. Zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności do jej wniesienia, które polega na sprawdzeniu czy skarga została wniesiona przez uprawniony podmiot (co zostało przesądzone powyżej), jak również na sprawdzeniu, czy skarga została wniesiona z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Powyższy przepis, określając termin do wniesienia skargi, określa początek jego biegu jedynie w przypadku doręczenia rozstrzygnięcia skarżącemu. Nie wskazuje natomiast wprost, od kiedy termin ten biegnie w sytuacji, gdy skarżącemu będącemu stroną postępowania administracyjnego, rozstrzygnięcia tego nie doręczono. Pomimo jednak braku w tym zakresie wyraźnej regulacji ustawowej, uznać należy za aktualny w tej kwestii pogląd wyrażony na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), zgodnie z którym skarżący, który nie brał udziału w postępowaniu i któremu nie doręczono decyzji, może skorzystać z uprawnienia złożenia skargi przed upływem 30 dni od daty doręczenia decyzji innej stronie postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na wydaną w sprawie decyzję ostateczną dla strony, której nie doręczono owej decyzji ostatecznej (wskutek tego, że organ odwoławczy nie uczynił jej adresatem decyzji) liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, której decyzję tę doręczono (por. postanowienie Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 48/06). O ile z tego uprawnienia nie skorzysta, nie może skutecznie domagać się sądowej kontroli decyzji administracyjnej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2351/12), chyba że w złożonym w wymaganym terminie wniosku o przywrócenie terminu uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA 413/97, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 44541). W rozpoznawanej sprawie skarżona decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] została doręczona jedynie pełnomocnikowi wspólników spółki cywilnej N. s.c. A. T., A. G. [...] w M.. Doręczenie nastąpiło w dniu 3 stycznia 2013 r. (v. zwrotne potwierdzenie odbioru) Zatem trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi upływał z końcem dnia 5 lutego 2013 r. Skarżący w sprawie A. R., A. D., K. R., s. c. prowadzący działalność gospodarczą – N. w K. odebrali decyzję osobiście w dniu 18 stycznia 2013 r. Skarżący skargę do Sądu wnieśli w dniu 18 lutego 2013 r. Skoro strona postępowania administracyjnego, która nie brała udziału w postępowaniu odwoławczym i której nie doręczono decyzji, gdyż organ odwoławczy nie uczynił jej adresatem decyzji, może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie przewidzianym dla stron będących adresatami decyzji, wynikającym z art. 53 § 1 p.p.s.a., to skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało uznać za wniesioną po upływie ustawowego terminu i na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. odrzucić. Należy podkreślić, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie nie uszczupla prawa strony do obrony swoich interesów, gdyż służy jej wspomniane powyżej prawo do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi (art. 86 § 1 p.p.s.a.), jak również prawo do wniesienia podania o wznowienie postępowania administracyjnego, w myśl art. 148 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., z którego to uprawnienia strona skorzystała (v. wniosek o wznowienie postępowania z dnia 12 lutego 2013 r.). Odnośnie pkt 2 sentencji postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.