VI SA/Wa 936/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 września 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. z siedzibą w B., Białoruś na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (Wojewódzki Inspektor) decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...], nałożył na C. z siedzibą w B., Białoruś (dalej: spółka, skarżąca), karę pieniężną w wysokości 10.000 złotych w związku z dopuszczeniem się przez spółkę naruszenia polegającego na wykonywaniu międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia. Jak wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania, spółka jako podmiot nie mający siedziby w Polsce ani innym państwie członkowskim, stosownie do art. 40 § 4 z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej Kpa.), była zobowiązana do ustanowienia pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w Polsce bądź wskazania pełnomocnika do doręczeń mającego miejsce zamieszkania na terenie Polski. O treści ww. przepisu oraz o skutkach z niego wynikających określonych w art. 40 § 5 Kpa., spółka została zawiadomiona w piśmie z 30 października 2017 r., które odebrała w dniu 8 listopada 2017 r. Do dnia wydania decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora, spółka nie ustanowiła pełnomocnika uprawnionego do prowadzenia jej sprawy ani nie wskazała pełnomocnika do doręczeń mającego miejsce zamieszkania w Polsce. W konsekwencji decyzję z [...] grudnia 2017 r., stosownie do treści art. 40 § 5 Kpa., pozostawiono w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Odwołanie od wspomnianej decyzji zostało złożone osobiście przez dyrektora spółki w dniu 20 grudnia 2017 r., co wynika z prezentaty widniejącej na odwołaniu oraz notatki służbowej sporządzonej w dniu 21 grudnia 2017 r., znajdującej się w zgromadzonym materiale dowodowym. W piśmie z 20 grudnia 2017 r. spółka wskazała osobę, do której ma być kierowana korespondencja w sprawie. Z kolei jak wynika z pisma z 19 stycznia 2018 r. do sprawy jako pełnomocnik spółki przystąpił radca prawny, który zwrócił się z prośbą o wyznaczenie czternastodniowego terminu na zapoznania się z aktami sprawy i zajęcie stanowiska. Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) postanowieniem z [...] lutego 2018 r., nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W piśmie z 22 lutego 2018 r. profesjonalny pełnomocnik spółki wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] grudnia 2017 r., składając odwołanie. W uzasadnieniu powyższego wniosku pełnomocnik wskazał, że spółka nie wiedziała o złożeniu do akt sprawy decyzji ze skutkiem doręczenia, nie wiedziała także o przysługującym jej środku zaskarżenia od decyzji organu I instancji, ponieważ nie została pouczona o przysługującym jej prawie. Zdaniem pełnomocnika, niewiedza ta była usprawiedliwiona, bowiem w korespondencji kierowanej do spółki nie wskazano jaki jest termin na złożenie odwołania od dnia doręczenia decyzji, a korespondencja kierowana do spółki była sporządzona w języku polskim dla niej niezrozumiałym. Natomiast przyczyną złożenia odwołania w dniu 20 grudnia 2017 r. było zwrócenie się przez spółkę do Ministerstwa Transportu Republiki Białoruś z zapytaniem o ustalenia Komisji Mieszanej w zakresie zasad wykorzystywania zezwoleń dwustronnych. Odpowiedź z tego Ministerstwa spółka otrzymała 15 grudnia 2017 r. i po dokonaniu jego tłumaczenia wraz z odwołaniem złożyła w siedzibie organu I instancji. W ocenie pełnomocnika spółki, opisane czynności usprawiedliwiają uchybienie terminu, ponieważ były one konieczne do podjęcia decyzji o złożeniu odwołania. Pełnomocnik spółki wskazał również, że brak informacji o obowiązującym terminie złożenia odwołania w piśmie z 30 października 2017 r. oraz zawiadomienie spółki o jej prawach w języku polskim, przyczyniło się do posiadania przez spółkę niepełnej wiedzy o obowiązującej procedurze i przysługujących jej prawach. Uznał w związku z tym, że zachodzą uzasadnione powody do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Pełnomocnik podkreślił również, że termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania rozpoczął bieg od 19 lutego 2018 r., to znaczy od dnia, w którym pełnomocnikowi doręczono postanowienie dotyczące stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Z tych względów, jak stwierdził pełnomocnik spółki, wniosek o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania jest uzasadniony. GITD postanowieniem z [...] marca 2018 r., nr [...], przywołując treść art. 58 Kpa., odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzając, że w niniejszej sprawie przesłanki określone tym przepisem nie zostały wyczerpane. Jak stwierdził GITD, spółka nie uprawdopodobniła braku winy, bowiem nie wykazała, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło na skutek niezależnych od niej okoliczności. Przeciwnie, to właśnie na skutek działań spółki doszło do uchybienia terminu. GITD wskazał, że kontrola drogowa miała miejsce [...] października 2017 r. i pismem z tej samej daty spółka została zawiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, w którym została pouczona o przysługujących jej prawach. Wraz z zawiadomieniem otrzymała również kopię protokołu kontroli nr [...] umożliwiającą zapoznanie się z ustaleniami organu kontroli i ustosunkowanie się do tych ustaleń. W zawiadomieniu tym została pouczona o obowiązku wskazania pełnomocnika do doręczeń w Polsce i o skutkach niewskazania pełnomocnika do doręczeń, a także została wezwana do przedłożenia dowodów potwierdzających istnienie przesłanek określonych w art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Wymienione zawiadomienie spółka otrzymała w dniu 8 listopada 2017 r. i do dnia wydania przez Wojewódzkiego Inspektora decyzji nie ustanowiła pełnomocnika do doręczeń ani nie przedłożyła żadnych dowodów. Ponadto, jak wskazał GITD, z treści pisma skierowanego do Ministerstwa Transportu i Komunikacji Republiki Białoruś o wyjaśnienie uprawnień wynikających z posiadania zezwolenia, na podstawie którego spółka wykonywała przewóz drogowy w dniu [...] października 2017 r., wynika, że o te wyjaśnienia spółka wystąpiła kilka tygodni po kontroli. Spółka również nie poinformowała organu I instancji o swoich działaniach i nie wniosła o przedłużenie terminu na złożenie wyjaśnień. Natomiast pełnomocnika do doręczeń korespondencji wskazała dopiero w dniu 22 grudnia 2017 r. Zatem, jak stwierdził GITD, spółka zwlekając z podjęciem działań w przedmiotowej sprawie sama naraziła się na negatywne konsekwencje rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji. W ocenie GITD, w niniejszej sprawie do uchybienia terminu do wniesienia odwołania doszło na skutek czynności samej spółki, bowiem nie wskazała ona pełnomocnika do doręczeń przed dniem wydania decyzji przez organ I instancji i nie złożyła żadnych wyjaśnień w sprawie. Ponadto, zdaniem GITD, zarzut niepoinformowania spółki o terminie złożenia odwołania w piśmie zawiadamiającym stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego jest bezzasadny i sprzeczny z obowiązującymi przepisami mającymi zastosowanie w tej sprawy. GITD wyjaśnił, że zgodnie z art. 107 § 1 Kpa. o terminie złożenia odwołania organ administracji ma obowiązek pouczyć stronę w decyzji administracyjnej wydanej w danej sprawie, a nie w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego. Jak stwierdził GITD, wymieniony zarzut świadczy także o domaganiu się przez spółkę traktowania jej na innych warunkach, niż inne podmioty będące stronami postępowań administracyjnych, w tym także podmioty tak jak spółka mające siedzibę poza granicami Unii Europejskiej i nie znające języka polskiego. Wskazał również, że zgodnie z art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim, językiem urzędowym jest język polski i w tym języku wnosi się podania, składa oświadczenia woli, toczy się postępowanie oraz sporządza dokumenty i decyzje. Zatem ani organ kontrolny ani organ prowadzący postępowanie administracyjne nie miały obowiązku sporządzania dokumentów w języku zrozumiałym dla strony. W konkluzji GITD stwierdził, że spółka nie uprawdopodobniła braku swojej winy, ponieważ nie uwiarygodniła swojej staranności oraz faktu, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W skardze na powyższe postanowienie GITD z [...] marca 2018 r. skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jego uchylenie, zarzucając mu naruszenie art. 58 Kpa. poprzez uznanie, że nie uprawdopodobniła braku swojej winy w naruszeniu terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy nie została powiadomiona o zasadach dokonywania tej czynności, jako że nie doręczono jej nigdy decyzji administracyjnej, pozostawiając ją w aktach sprawy. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, że spółka nie miała wiedzy o złożeniu do akt sprawy decyzji ze skutkiem doręczenia, a tym samym nie wiedziała, że przysługuje jej środek zaskarżenia od tej decyzji, jako że nie została pouczona o takim prawie. W tym miejscu pełnomocnik przywołał argumentację towarzyszącą złożonemu wnioskowi o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Dodał, że powiadomienie skarżącej o przepisach proceduralnych w języku polskim nie dawało jej należytego rozeznania o obowiązujących w Polsce przepisach. Pełnomocnik skarżącej stanął na stanowisku, że organ stosuje zasadę numerus clausus przypadków przywrócenia terminu i z zasady czyni to niechętnie nie będąc w pełni obiektywnym, zainteresowany jest bowiem z natury zamknięciem procedury już na etapie fikcji doręczenia. Podczas gdy okoliczności, które uprawdopodobniają brak winy nie są sztywne i powinny być ocenione przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy. Zdaniem pełnomocnika, skarżąca działała w dobrej wierze, wyjaśniając jakie są ustalenia między polską a białoruską administracją prowadząc korespondencję z ministerstwem swojego państwa, odpowiedź którego otrzymała 14 grudnia 2017 r. Informacja o zastępczym doręczeniu zawarta w piśmie z 30 października 2017 r. nie była dość szczegółowa, żeby dać stronie rzeczywiste rozeznanie o potencjalnych ramach czasowych zakończenia postępowania i środkach prawnych, które mogą jej służyć w takim wypadku. Pełnomocnik skarżącej dodał, ze opóźnienie było minimalne i usprawiedliwione okolicznościami, a przepisy o zastępczym doręczeniu powinny być stosowane ostrożnie, z poszanowaniem prawa do rozpoznania sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu z zachowaniem zasady praworządności. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że wskazane przez skarżącą okoliczności nie uzasadniają przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302). Odnosząc się do zarzutów pełnomocnika skarżącej dotyczących błędnego w jego ocenie pozostawienia decyzji z [...] grudnia 2017 r. w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia, wskazać należy, że zarzuty te nie znajdują uzasadnienia. Przypomnienia wymaga, że pismem z 30 października 2017 r. organ I instancji wezwał skarżącą do ustanowienia w kraju pełnomocnika do doręczeń na podstawie art. 40 § 4 Kpa. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, strona zamieszkała za granicą lub mająca siedzibę za granicą, jeżeli nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w kraju, jest obowiązana wskazać w kraju pełnomocnika do doręczeń, chyba że doręczenie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Wezwanie, o którym mowa powyżej, zostało doręczone skarżącej w dniu 8 listopada 2017 r. Od tej daty skarżąca powinna więc mieć świadomość, że jeżeli w zakreślonym terminie nie wyznaczy pełnomocnika do doręczeń w kraju, organ nie będzie wysyłał jej pism na adres za granicą, lecz pozostawi je w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Skarżąca pomimo wezwania nie wyznaczyła pełnomocnika do doręczeń, akceptując wynikające z takiego zaniechania ryzyko nieotrzymania decyzji z [...] grudnia 2017 r. Wobec tego Wojewódzki Inspektor zobowiązany był – na podstawie art. 40 § 5 Kpa., o treści którego pouczył skarżącą – pozostawić ww. decyzję w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia, a skutek ten nastąpił w dniu wydania wspomnianej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 40 § 5 zdanie pierwsze Kpa. w razie niewskazania pełnomocnika do doręczeń przeznaczone dla tej strony pisma pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Oznacza to, że termin do wniesienia odwołania od wskazanej wyżej decyzji rozpoczął swój bieg 6 grudnia 2017 r., a upłynął z dniem 19 grudnia 2017 r. W konsekwencji GITD zasadnie uznał, że wniesienia odwołania 20 grudnia 2017 r. nastąpiło z uchybieniem przepisanego terminu, o czym orzekł w postanowieniu z [...] lutego 2018 r. Przywołane powyżej okoliczności stanowią punkt wyjścia dla argumentacji skarżącej przedstawionej na rzecz złożonego w niniejszej sprawie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jednakże nie mogą usprawiedliwić braku winy w uchybienie tego terminu. Decyzja Wojewódzkiego Inspektora z [...] grudnia 2017 r., którą nałożono na spółkę karę pieniężną w wysokości 10.000 złotych w związku z dopuszczeniem się przez nią naruszenia polegającego na wykonywaniu międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia, została wydana na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2013 r. poz. 1650 ze zm.), organ prowadzący postępowanie w sprawach o: wydanie cudzoziemcowi wizy, przedłużenie okresu ważności wydanej wizy lub okresu pobytu objętego tą wizą, udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zobowiązanie cudzoziemca do powrotu oraz podejmujący czynności kontrolne wobec cudzoziemca - poucza cudzoziemca pisemnie w języku dla niego zrozumiałym o zasadach i trybie postępowania oraz o przysługujących mu prawach i ciążących na nim obowiązkach. Wspomniana wyżej decyzja Wojewódzkiego Inspektora nie należy do żadnego z wymienionych w art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o cudzoziemcach postępowań. Zatem ani z przepisów szczególnych zawartych w ustawie o cudzoziemcach, ani z przepisów Kpa. nie wynika obowiązek organu administracji w sprawie zakończonej decyzją z [...] grudnia 2017 r. pouczania cudzoziemców w języku dla nich zrozumiałym o zasadach i trybie postępowania oraz o przysługujących mu prawach i ciążących na nim obowiązkach. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 27 Konstytucji RP językiem urzędowym w Rzeczypospolitej Polskiej jest język polski. Ta konstytucyjna zasada wprowadza obowiązek stosowania języka polskiego przy podejmowaniu czynności urzędowych przed wszystkimi organami państwa. Powtórzeniem konstytucyjnej zasady jest art. 4 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 931), a jej rozwinięciem unormowanie zawarte w art. 5 ust. 1 tej ustawy, stanowiąc, że podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dokonują wszelkich czynności urzędowych oraz składają oświadczenia woli w języku polskim, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Jak już wspomniano, skarżąca w dniu 8 listopada 2017 r. kwitowała odbiór zawiadomienia o wszczęciu postępowania, zatem z tym dniem winna była podjąć stosowne kroki, w szczególności w zakresie regulacji z art. 40 § 4 i § 5 Kpa., by dochowując przewidzianych przepisami Kpa. terminów, skutecznie podejmować czynności procesowe i móc otrzymywać wydawane w jej sprawie pisma. Tymczasem, dopiero kilka tygodni po kontroli przeprowadzonej [...] października 2017 r. wystąpiła do Ministra Transportu Republiki Białoruś z zapytaniem w zakresie zasad wykorzystywania zezwoleń dwustronnych, uznając tę czynność za konieczną dla podjęcia decyzji o złożeniu odwołania. W ocenie Sądu, okoliczności tej nie można uznać jako uprawdopodobniającej brak winy w uchybieniu terminu procesowego, wyłączającej możliwość złożenia odwołania w terminie. Ponadto skarżąca do dnia wydania decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora nie ustanowiła pełnomocnika do doręczeń, nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie zawarte w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania ani nie przedłożyła żadnych dowodów, nie poinformowała organu I instancji o swoich działaniach i nie wniosła o przedłużenie terminu na złożenie wyjaśnień. Natomiast pełnomocnika do doręczeń korespondencji wskazała dopiero w piśmie z 20 grudnia 2017 r. Zwlekając zatem z podjęciem działań w niniejszej sprawie, sama naraziła się na negatywne konsekwencje rozstrzygnięcia GITD objętego skargą do Sądu. Dodać należy, że o braku winy w uchybieniu terminu można mówić jedynie wtedy, gdy strona nie mogła usunąć przeszkody nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1459/09, jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Przywrócenie terminu nie jest możliwe, jeżeli strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa (por. Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz B. Adamiak, J. Borkowski. Wyd. CH. Beck W-wa 2008 r., str. 343). Do okoliczności uzasadniających brak winy, w rozumieniu art. 58 § 1 Kpa., należą przykładowo pożar, powódź, nagła choroba, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą. Jak wynika z podejmowanych przez skarżącą czynności, trudno przyznać jej przymiot strony należycie dbającej w swoje interesy, zwłaszcza, że już na wstępnym etapie wymiany pism w ramach prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania, została należycie pouczona o skutkach braku ustanowienia pełnomocnika do doręczeń, stąd jej tłumaczenie o bezzasadnym pozostawieniu decyzji z [...] grudnia 2017 r. w aktach ze skutkiem doręczenia i oparta na tej podstawie argumentacja towarzysząca złożonemu wnioskowi o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od wspomnianej decyzji, nie mogły odnieść innego od orzeczonego skutku w postaci odmowy przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.