VI SA/Wa 940/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi J. L. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] maja 2006 r. bez numeru w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wpisu na listę aplikantów adwokackich 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. stwierdza, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz skarżącej J. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] maja 2006 r. bez numeru Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej po rozpoznaniu odwołania pani J. L. od uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w K. z dnia [...] marca 2006 r. w przedmiocie odmowy wpisu na listę aplikantów adwokackich postanowiło zaskarżoną uchwałę uchylić i postępowanie umorzyć zwracając pani J. L. jej wniosek o wpis. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: Pani J. L. w toku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką przeprowadzonego w dniu 10 grudnia 2005 r. uzyskała [...] punktów, czyli o 2 punkty mniej od wymaganego minimum, warunkującego pozytywny wynik konkursu. Mimo to w dniu [...] lutego 2006 r. złożyła do ORA w K. wniosek o wpisanie jej na listę aplikantów adwokackich, kwestionując jednocześnie prawidłowość wyliczenia osiągniętego przez nią wyniku egzaminu. Okręgowa Rada Adwokackaj w K. uchwałą z dnia [...] marca 2006 r. odmówiła wnioskodawczyni wpisu na listę aplikantów, powołując się na fakt nieuzyskania przez nią minimalnej ilości [...] punktów w toku egzaminu. Pani J. L. odwołała się od tej uchwały podnosząc merytoryczne argumenty w zakresie odpowiedzi udzielonych przez nią na dwa z pytań zawartych w teście konkursowym. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej rozpoznając odwołanie stwierdziło, że nabór na aplikację adwokacką, począwszy od 2005 r. regulują przepisy art. 75 i nast. znowelizowanej w dniu 30 czerwca 2005 r. ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1058 ze zm., dalej powoływaną jako "p.o.a."). W odniesieniu do egzaminu przeprowadzonego w 2005 r. nie stosuje się regulacji zawartej w art. 75 j ust. 2 p.o.a., uprawniającej kandydata do kwestionowania wyników konkursu w drodze odwołania do Ministra Sprawiedliwości. Z tego względu Prezydium NRA uznało, że ostateczne rozstrzygnięcie wyników egzaminu konkursowego zawiera się w uchwale komisji, podjętej w trybie art. 75 j ust. 1 p.o.a. z tym, że do złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów adwokackich uprawnione są jedynie osoby, które uzyskały pozytywny wynik z egzaminu. Inne osoby o wpis na listę aplikantów adwokackich nie mogą się ubiegać, a ich wnioski, pozbawione podstawy prawnej w świetle przywołanych przepisów, należy traktować jako bezprzedmiotowe. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej stwierdziło, że jednoznaczną intencją ustawodawcy było wyłączenie w 2005 r. jakiegokolwiek trybu odwoławczego w zakresie wyników egzaminu na aplikację. Wdrożenie postępowania z wniosku pani L., zakończonego podjęciem uchwały w przedmiocie wpisu na listę aplikantów, stanowiłoby w istocie obejście ustawy, zmierzające do merytorycznej kontroli uchwały Komisji Egzaminacyjnej. Z tych względów Prezydium NRA uznało, że wniosek J. L. jako bezprzedmiotowy nie podlegał rozpoznaniu, co spowodowało konieczność uchylenia uchwały ORA i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pani J. L. domagała się uchylenia uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wywodziła w uzasadnieniu, że zaskarżona przez nią uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] maja 2006 r. narusza przepisy art. 68 ust. 6-7 w zw. z art. 75 ust. 5 Prawa o adwokaturze oraz art. 7 k.p.a. Przedmiotem jej odwołania była uchwała ORA w K. z dnia [...] marca 2006 r. odmawiająca jej wpisu na listę aplikantów adwokackich, która podlega zaskarżeniu w trybie przepisów ustawy Prawo o adwokaturze. Powoływanie się zatem przez NRA w W. na przepisy nie przewidujące odwołania od uchwały Komisji egzaminacyjnej jest błędne. Czym innym jest odwołanie od uchwały komisji egzaminacyjnej, a czym innym jest odwołanie od uchwały ORA odmawiającej wpisu na listę aplikantów adwokackich. NRA podejmując uchwałę o uchyleniu uchwały ORA w K. i umorzenia postępowania de facto pozbawiła ją prawa do odwołania od uchwały o wpis na listę aplikantów adwokackich Pomimo, że ustawodawca nie przewidział do dnia 1 stycznia 2006 r. możliwości zaskarżenia samej uchwały komisji egzaminacyjnej o wyniku egzaminu konkursowego do Ministra Sprawiedliwości, nie może oznaczać to pozbawienia ubiegających się o wpis na listę aplikantów adwokackich prawa do przysługujących im środków odwoławczych przewidzianych w przepisach Prawa o adwokaturze, tj. odwołania do NRA, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Taki pogląd wyraziło również Ministerstwo Sprawiedliwości w skierowanym do niej piśmie, którego kopię załączyła. W jej ocenie nie było celem ustawodawcy pozbawianie osób zdających egzamin możliwości odwołania. Raczej ustawodawca pozostawił możliwości rozpatrywania wszelkich zastrzeżeń dotyczących grudniowego egzaminu jeszcze Adwokaturze, w przeciwnym wypadku działałby sprzecznie z Konstytucją. Takiej interpretacji tych przepisów dokonało także dnia [...] stycznia 2006 r. Ministerstwo Sprawiedliwości w odpowiedzi na jej pismo. Zarzuciła zatem, że obie uchwały organów samorządu adwokackiego są wadliwe, ocena jej pracy egzaminacyjnej jest wadliwa. Wadliwość oceny jej pracy była wskazana w odwołaniu do NRA i takie same zarzuty przedstawiła w skardze. Podnosiła nadto, że zarzuty dotyczące nieprawidłowości popełnionych przy ocenie jej wyniku egzaminu powinny być rozpatrzone przez NRA jako przesłanka do rozpatrzenia odwołania od odmownej decyzji o wpisie na listę aplikantów. Zarzuty wskazujące na nieprawidłowość uchwały komisji egzaminacyjnej, a w konsekwencji na nieprawidłowość uchwały o odmowie wpisu na listę aplikantów są bardzo konkretne i winny być merytorycznie rozpoznane, czego NRA nie uczyniła. W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Adwokacka wnosiła o oddalenie skargi jako niedopuszczalnej w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazała, że tryb odwoławczy, forsowany przez skarżącą, nie ma podstaw w obowiązujących przepisach, co uzasadniało podjęcie przez Prezydium NRA uchwały o umorzeniu postępowania. Pouczenie udzielone skarżącej przez Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2006 r. nie jest wiążące ani dla organów samorządu adwokackiego, ani dla sądu administracyjnego. Organy rozstrzygające niniejszą sprawę winny się kierować wyłącznie przepisami ustaw i mieć na względzie intencję ustawodawcy, którego zamiarem było wyłączenie trybu odwoławczego w odniesieniu do wyników egzaminu konkursowego z dnia 10 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną uchwałę (decyzję administracyjną) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 53, poz. 1270 z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.). Kontrolując zaskarżoną uchwałę pod kątem jej legalności stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadą ogólną opartą na art. 6 k.p.a. organy samorządu adwokackiego działają na podstawie przepisów prawa. Zatem przy jego stosowaniu ustalają, jaka norma obowiązuje dla potrzeb rozstrzygnięcia złożonego wniosku. Ustalenie, jaka norma stała się przyczyną rozstrzygnięcia organu jest związane bezpośrednio z kwestią podstawy materialnoprawnej decyzji administracyjnej (uchwały). W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wskazał podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, mimo obowiązku nałożonego przez art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przewidującego zawarcie w decyzji zarówno podstawy prawnej jak i uzasadnienia prawnego. Rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania ze wskazaniem braku podstawy prawnej, potraktowanej jako bezprzedmiotowość – w obrocie prawnym ostać się nie może. Podkreślić przy tym należy, że organ II instancji rozpatrywał odwołanie skarżącej od uchwały odmawiającej wpisu na listę aplikantów adwokackich, a nie od uchwały dotyczącej wyniku egzaminu. Przepisem, który regulował rozpatrzenie wniosku złożonego [...] stycznia 2006 r. był art. 75 p.o.a. Ustęp 2 tego przepisu stanowi, iż aplikantem adwokackim może być osoba, która spełnia warunki określone w art. 65 pkt 1-3 i uzyskała pozytywną ocenę z egzaminu konkursowego. Termin na złożenie wniosku określa ust. 3 zdanie 2 stanowiąc, że uzyskanie przez kandydata pozytywnej oceny z egzaminu konkursowego uprawnia go do złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów adwokackich w ciągu 2 lat od dnia ogłoszenia wyników egzaminu konkursowego. Ustawodawca zastrzegł w ust. 4 art. 75 p.o.a., że nie można odmówić wpisu osobie spełniającej warunki, o których mowa w ust. 2 i 3, zatem - a contrario - przewidział możliwość odmowy wpisu osobom, które nie spełniają warunków, o których mowa w ust. 2 i 3 p.o.a. Okoliczność, iż w odniesieniu do egzaminu przeprowadzonego w 2005 r. nie stosuje się regulacji zawartej w art. 75j ust. 2 p.o.a. uprawniającej kandydata do kwestionowania wyników konkursu w drodze odwołania do Ministra Sprawiedliwości nie oznacza, wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonej decyzji, że stronie nie przysługuje prawo odwołania się do organu zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 127 § 1 k.p.a., jak i prawo do uzyskania rozstrzygnięcia, które będzie spełniało wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Norma określona w § 1 stanowi, że decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, uzasadnienie faktyczne i prawne, a przepis objęty § 3 stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wskazać należy, że przy rozpoznawaniu odwołania Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej umknęło, że brak zastosowania wymienionych wyżej zasad obowiązujących organ przy wydaniu uchwały (decyzji administracyjnej), spowodował wewnętrzną sprzeczność wskazanej w uzasadnieniu argumentacji. Z jednej strony przyjęła, że brak jest podstawy prawnej do złożenia wniosku o wpis (co de facto stanowiłoby rozstrzygnięcie merytoryczne), a z drugiej strony uznanie braku przedmiotu sprawy, czyli bezprzedmiotowości orzekania skutkującego umorzeniem. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 21 lutego 2006 r. w sprawie I OSK 967/05). Podnieść należy, że przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie może być traktowany rozszerzająco, bo bezprzedmiotowość postępowania zachodzi jedynie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, bowiem wynik egzaminu nie stanowił odrębnej przesłanki formalnoprawnej przy wstępnym badaniu wniosku o wpis, a jedną z przesłanek merytorycznych stanowiących zgodnie z art. 75 ust. 1 p.o.a. przedmiot badania wniosku. Ma zatem rację skarżąca, iż złożone przez nią odwołanie powinno być przez NRA rozpatrzone merytorycznie, a zawarte w nim zarzuty dotyczące nieprawidłowości popełnionych przy ocenie jej wyniku egzaminu powinny być rozpatrzone jako przesłanka do rozpatrzenia odwołania od odmownej decyzji o wpisie na listę aplikantów, zgodnie z wymogami jakie stawia przed organem odwoławczym art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że w sprawach nie uregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej rozpozna merytorycznie odwołanie zgodnie ze wskazanymi regułami dotyczącymi postępowania odwoławczego. Z powyższych względów wskazane uchybienia mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie i przemawiają za wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. O wstrzymaniu ich wykonalności Sąd orzekł z mocy art. 152 tejże ustawy, zaś o kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a.