VI SA/Wa 946/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędziowie: Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki, Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.), Protokolant: Patrycja Wrońska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2006 r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego L. J. kwotę 120,- zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącego L. J., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą U. z siedzibą w Z. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.000,- złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] września 2004 r., ok. godziny 11:45, w miejscowości K., na dworcu PKS przy ul. F. przeprowadzono kontrolę pojazdu marki [...] o nr rej. [...], prowadzonego przez skarżącego L. J.. W toku kontroli ustalono, iż kontrolowanym pojazdem wykonywany był regularny transport osób na trasie Z. – K. – R.. W protokole wskazano, iż podczas analizy okazanych do kontroli dokumentów stwierdzono, iż przewóz osób wykonywany był z naruszeniem przystanku początkowego. Zdaniem inspektora kontrolowany kierowca rozpoczął przewóz na dworcu autobusowym przy ul. F. a nie, jak jest to ujęte w okazanym do kontroli rozkładzie jazdy przy ul. M.. W tej sytuacji – zdaniem inspektora WITD – został naruszony okazany rozkład jazdy. Kierowca kontrolowanego pojazdu (skarżący) nie zgłosił zastrzeżeń do treści protokołu, podpisując się pod jego treścią (vide: Protokół kontroli z dnia [...] września 2004 r., nr [...] – k. 22 akt administracyjnych). Podczas kontroli dokonano ponadto przesłuchania w charakterze świadka – skarżącego L. J., który zeznał, iż w dniu kontroli wykonywał przewóz osób na trasie Z. – K. – R.. Ponadto skarżący stwierdził, iż nie korzysta z przystanku na ul. M., gdyż Burmistrz miasta K. nie wyraża zgody na korzystanie z tego przystanku (vide: protokół przesłuchania – k. 28 akt administracyjnych). Do akt sprawy załączono m.in. wypis z zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oraz rozkład jazdy na linię Z. – K. – R. ważny od dnia [...] kwietnia 2004 r. do dnia [...] stycznia 2008 r. Pismem z dnia [...] września 2004 r. strona skarżąca została zawiadomiona przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o wszczęciu postępowania administracyjnego i pouczona o przysługujących jej na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. prawach strony, w tym prawie do składania wyjaśnień. W piśmie z dnia [...] października 2004 r. skarżący L. J., ustosunkowując się do stwierdzonego w toku kontroli uchybienia, poinformował organ I instancji, iż w dniu [...] września 2004 r. realizował kurs zgodnie z rozkładem jazdy ważnym od dnia [...] kwietnia 2004 r. Skarżący stwierdził, iż dla kursu o 11:45 z K. pierwszym przystankiem był przystanek "K. ul. M.", który od [...] lipca został zlikwidowany. Od tego czasu – jak wskazał skarżący – pierwszym przystankiem dla w/w kursu jest przystanek "K. ul. F.", tj. nowy dworzec autobusowy. Strona wyjaśniła, iż pojazdy wszystkich przewoźników na linii K. – R., po likwidacji przystanku przy ul. M. w K., zostały skierowane na dworzec autobusowy przy ul. F. w K., jako przystanek początkowy. Skarżący nadmienił, iż w kwietniu 2004 r., gdy dokonywał zmiany rozkładu jazdy, nie mógł umieścić tylko przystanku "K. ul. F.", ponieważ funkcjonował jeszcze wówczas przystanek "K. M.", zaś dworzec autobusowy przy ul. F. był jeszcze nieczynny. Skarżący podniósł jednocześnie, iż w dniu [...] października 2004 r. złożył do organu wydającego zezwolenia wniosek o zmianę w zakresie ilości przystanków. Proponowany przez niego rozkład jazdy nie uwzględnia już nieistniejącego przystanku "K. ul. M.". W wyniku rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. wydał decyzję z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], na podstawie której – działając w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 18 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1 i art. 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) oraz Lp. 1.2.2. pkt 3 załącznika do cyt. ustawy – nałożył na skarżącego przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 3.000,- złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji – powołując się na ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2004 r. – stwierdził, iż dowody zebrane w toku postępowania administracyjnego świadczą jednoznacznie, iż w chwili kontroli wykonywany był regularny transport drogowy osób na trasie Z. – K. – R. z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków. Zdaniem organu skarżący przedsiębiorca rozpoczynał przejazd z pominięciem przystanku początkowego przy ul. M. w K.. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego bez znaczenia jest fakt, że w/w przystanek został zlikwidowany, albowiem w przypadku likwidacji któregoś z przystanków ujętych w rozkładzie jazdy, przedsiębiorca powinien wystąpić do organu wydającego zezwolenia z wnioskiem o zmianę. Skarżący L. J. w piśmie z dnia [...] listopada 2004 r. odwołał się od w/w decyzji organu I instancji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Wnosząc o uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. - skarżący podniósł w uzasadnieniu, iż - będąc zdezorientowany działaniami władz samorządowych dotyczących planów likwidacji dotychczasowego przystanku przy ul. M. w K. w związku z uruchomieniem nowego dworca autobusowego w tej miejscowości – wystąpił o zmianę rozkładu jazdy w taki sposób, aby były w nim uwzględnione obydwa przystanki. Skarżący ponownie podniósł, iż nie mógł w dniu kontroli obsługiwać przystanku przy ul. M. w K., gdyż przystanek ten był zlikwidowany. Strona wskazała, iż pismem z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] Zarząd Dróg Powiatu K. poinformował ją o zmianie terminu likwidacji przystanku przy ul. M. na dzień [...] czerwca 2004 r. W tej sytuacji – zdaniem skarżącego – słuszne było uzyskanie przez niego nowego rozkładu jazdy, w którym uwzględnione były dwa przystanki, tj. przy ul. M. i przy ul. F. w K.. W wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji, powołując się na obowiązujące w tej materii przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz na wyniki przeprowadzonej w dniu [...] września 2004 r. kontroli pojazdu należącego do strony skarżącej - stwierdził, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa poprzez wykonywanie przez skarżącego przedsiębiorcę transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków. Organ odwoławczy stwierdził, iż z rozkładu jazdy, stanowiącego integralną część zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym – wynika, że początkowym przystankiem w K. jest przystanek przy ul. M.. Zdaniem organu II instancji z protokołu kontroli wynika, że kierowca ominął wyznaczony przystanek przy ul. M. i zatrzymał pojazd na dworcu PKS przy ul. F. w celu zabrania pasażerów, traktując go jako przystanek początkowy w miejscowości K.. W tej sytuacji należy – według organu – przyjąć, iż skarżący naruszył warunki określone w zezwoleniu. Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, iż w świetle obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego nie jest znana instytucja środków oddziaływania wychowawczego, o której mowa w art. 41 kodeksu wykroczeń, czyli tzw. pouczenia. Zdaniem organu odwoławczego przedsiębiorca obowiązany był uprzednio wystąpić z wnioskiem o zmianę treści zezwolenia. Pismem z dnia [...] kwietnia 2005 r. skarżący L. J. – działając za pośrednictwem organu odwoławczego - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżący zarzucił organom obu instancji, iż nie uwzględniły jego pisemnych wyjaśnień złożonych w toku postępowania. W uzasadnieniu strona stwierdziła, iż problem związany ze zmianą organizacji samochodowej komunikacji zbiorowej w K. powstał nie z winy przewoźników, lecz władz samorządu lokalnego, tj. Burmistrza K., który w uzgodnieniu z Zarządem Dróg Powiatu K. doprowadził do likwidacji przystanku początkowego w K. przy ul. M. celem uruchomienia nowego dworca autobusowego przy ul. F.. Zdaniem skarżącego wielokrotna zmiana terminów likwidacji przystanku przy ul. M. doprowadziła do chaosu i stanu, gdy przez pewien okres czasu funkcjonowały równocześnie obydwa w/w przystanki. Strona wskazała, iż Burmistrz K. zobowiązywał przewoźników do obsługi nowego dworca z przystankiem przy ul. F., gdy czynny był jeszcze przystanek przy ul. M.. Wobec tego skarżący podniósł, iż doprowadził do zmiany rozkładu jazdy w ten sposób, że jako przystanek początkowy wymieniony był przystanek przy ul. M., a następnym przystankiem był przystanek przy ul. F.. Skarżący ponownie podkreślił wyraźnie, iż w chwili kontroli, tj. w dniu [...] września 2004 r. przystanek początkowy w K. przy ul. M. był już zlikwidowany. W tej sytuacji skarżący uznał, iż jego pojazdy nie mogły zatem obsługiwać tego przystanku, a więc kontrolowany pojazd podjechał na przystanek kolejny w rozkładzie jazdy, tj. na dworzec autobusowy przy ul. F., który stał się automatycznie przystankiem początkowym w K.. Skarżący stwierdził, że przyjęte przez niego rozwiązanie polegające na zmianie rozkładu jazdy pozwoliło wyjść na przeciw zdezorientowanym pasażerom, zaś samemu skarżącemu dostosować się do monitów Burmistrza K.. Skarżący stwierdził również, iż nie jest prawdą – jak wskazał w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy – że kierowca zatrzymał pojazd w miejscu, które nie zostało objęte rozkładem jazdy. Według strony było wręcz przeciwnie, albowiem przystanek przy ul. F. figurował w okazanym w toku postępowania - rozkładzie jazdy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 15 maja 2006 r. skarżący, podtrzymując dotychczasowe żądania wyrażone w skardze – podniósł, iż fizycznie przystanek na ul. M. nie był już oznaczony w tym miejscu. Obecny na rozprawie pełnomocnik Głównego Inspektora Transportu Drogowego, podtrzymując dotychczasowe stanowisko organu odwoławczego – wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga L. J., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą U. z siedzibą w Z. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego narusza prawo. Przedmiotowa decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2005 r., nr [...], oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] - naruszają zarówno przepisy prawa materialnego wskazane w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, jak również przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Zdaniem Sądu zasądzając karę pieniężną w wysokości 3.000,- złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków - organy inspekcji transportu drogowego obu instancji dopuściły się obrazy przepisów art. 4 pkt 7 i pkt 8a) w zw. z art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z Lp. 1.2.2 pkt 3 Załącznika do tej ustawy. Naruszenie prawa materialnego polegało – według Sądu – na całkowicie błędnym przyjęciu przez organy inspekcji transportu drogowego tezy, iż przedsiębiorca wykonujący przewóz regularny osób narusza warunki określone w zezwoleniu, dotyczące wyznaczonych przystanków, w przypadku, gdy nie zatrzymuje się on w miejscu, w którym właściwy rzeczowo organ administracji samorządowej – działając zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa - formalnie (i de facto) zlikwidował przystanek, objęty dotychczasowym rozkładem jazdy, stanowiącym załącznik do wydanego temu przedsiębiorcy zezwolenia. W ocenie Sądu należy zauważyć, iż zgodnie z przepisem art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (w brzmieniu wówczas obowiązującym, a więc w wersji sprzed nowelizacji z dnia 21 października 2005 r.) – za przewóz regularny ustawodawca uznawał publiczny przewóz osób i ich bagażu wykonywany według rozkładu jazdy, podczas którego wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się na przystankach określonych w rozkładach jazdy, przy spełnieniu innych warunków określonych w tym przepisie. Według przepisu art. 4 pkt 8a) cyt. ustawy przez przystanek w rozumieniu tej ustawy rozumie się - miejsce przeznaczone do wsiadania lub wysiadania pasażerów na danej linii komunikacyjnej, oznaczone w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.), z informacją o rozkładzie jazdy, z uwzględnieniem godzin odjazdów środków transportowych przewoźnika drogowego uprawnionego do korzystania z tego miejsca. W tej sytuacji trzeba zwrócić uwagę, iż zgodnie z przepisem art. 2 pkt 13 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, przez przystanek rozumie się – miejsce zatrzymywania się pojazdów transportu publicznego, oznaczone odpowiednimi znakami drogowymi. W świetle przepisów o ruchu drogowym "przystanek autobusowy" oznaczony jest stosownym znakiem D-15. Rozpatrując przepisy o ruchu drogowym należy zauważyć, iż w świetle art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. zatrzymywanie i postój pojazdu są dozwolone tylko w miejscu i w warunkach, w których jest on z dostatecznej odległości widoczny dla innych kierujących i nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub jego utrudnienia. Kierujący pojazdem jest obowiązany stosować sposób zatrzymywania lub postoju wskazany znakami drogowymi (art. 46 ust. 4). Pamiętać przy tym należy, iż naruszenie zasad zatrzymywania lub postoju może nastąpić także wówczas, gdy nie zabrania zatrzymywania lub postoju konkretny przepis lub znak drogowy, ale z ogólnej zasady zatrzymywania i postoju wynika, że zatrzymywanie lub postój w danym miejscu może stwarzać niebezpieczeństwo. Zdaniem Sądu należy przyjąć, iż skoro w danym miejscu, w którym znajdował się przystanek, objęty zezwoleniem (rozkładem jazdy), a następnie zlikwidowany przez stosowny organ przed kontrolą drogową - brak jest możliwości zatrzymania pojazdu, celem wysadzenia (wsadzenia) pasażerów, to nie można czynić zarzutu przedsiębiorcy z tego powodu, iż – postępując zgodnie z obowiązującymi przepisami o ruchu drogowym – nie zatrzymał się w tym miejscu. Według Sądu przedsiębiorcy można czynić zarzut naruszenia warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy nie zatrzyma się na przystanku wykazanym w rozkładzie jazdy objętym wydanym zezwoleniem, pomimo, iż ten przystanek formalnie funkcjonuje. Natomiast, jeśli przystanek zostanie zgodnie z decyzją właściwego organu formalnie zlikwidowany, to tym samym należy – w ocenie Sądu – uznać, iż przedsiębiorca transportowy nie ma obowiązku zatrzymywać się w miejscu po zlikwidowanym przystanku, pomimo że z obowiązującego go aktualnego rozkładu jazdy wynika, że w danym miejscu wyznaczony jest stosowny przystanek. Niewątpliwie przyjąć trzeba, iż – w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym - skarżący uchybił swoim obowiązkom, polegającym na konieczności dokonania zmiany zezwolenia poprzez zgłoszenie stosownej korekty rozkładu jazdy. Niemniej z samego faktu, iż nie dopełnił on tego obowiązku nie można stawiać mu zarzutu w spornym zakresie, gdyż w przypadku likwidacji przystanku sam brak zmiany rozkładu jazdy nie może stawiać skarżącego w sytuacji, w której ma on przestrzegać swojego rozkładu jazdy wbrew normom prawa o ruchu drogowym. W konsekwencji należy – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – przyjąć, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) – poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, polegające na nieustaleniu, czy w dniu kontroli przystanek na ul. M. w K. został formalnie zlikwidowany przez właściwy rzeczowo i miejscowo organ administracji. Ustalenie tego faktu - w kontekście przyjęcia przez Sąd w/w obrazy przepisów prawa materialnego – może mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc z uwagi na powstanie tego uchybienia należało wyeliminować obie decyzje z obrotu prawnego. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. Zgodnie zaś z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie /w:/ wyroku z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 420/98, nie publik.). W konsekwencji należy uznać, iż organy obu instancji z uwagi na wskazane wyżej uchybienia proceduralne zobowiązane będą ponownie wyjaśnić, czy sporny przystanek przy ul. M. w K. w dniu kontroli funkcjonował i czy skarżący przedsiębiorca mógł się na nim zatrzymać, celem realizacji obowiązków nałożonych przez przepisy ustawy o transporcie drogowym. Brak jednoznacznych ustaleń w powyższym zakresie nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełną kontrolę prawidłowości (legalności) zaskarżonych decyzji administracyjnych. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś orzekając zwrot kosztów postępowania – na podstawie art. 200 p.p.s.a.