VI SA/Wa 948/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2009 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] decyzją z dnia [...] października 2007 r. nałożył na D. K. karę pieniężną w łącznej wysokości 12.000 złotych, za następujące naruszenia ustawy o transporcie drogowym: - wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek w kwocie 8000 zł; - wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: wystawiania kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą w kwocie 500 zł; - wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty w kwocie 500 zł; - wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych w kwocie 3000 zł. Organ ustalił stan powyższy w oparciu o wynik kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2007 r., z której sporządzony został protokół podpisany przez kierowcę J. P., wykonującego przewóz drogowy w imieniu i pod kierownictwem przedsiębiorcy D. K. – skarżącego w niniejszej sprawie. Organ stwierdził, że J. P. kierował pojazdem marki [...] o nr rejestracyjnym [...], który został zatrzymany do kontroli. Kontrolowany J. P. okazał dowód rejestracyjny ww. pojazdu, dokumenty i faktury na przewożony towar, prawo jazdy, orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami oraz wykresówki z dni [...],[...],[...] i [...] sierpnia 2007 r. Organ uznał, iż kontrolowany nie posiadał licencji na wykonywanie transportu drogowego, wypisu z zaświadczenia o wykonywaniu przewozu na potrzeby własne ani dokumentu potwierdzającego nabycie uprawnień transportowych przez D. K., jak również nie okazał wykresówek ani zaświadczenia potwierdzającego nieprowadzenie pojazdu za okres od dnia [...] lipca 2007 r. do dnia [...] sierpnia 2007 r., z dni [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] sierpnia 2007 r., czym uchybił art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 i art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) – dalej utd., co w konsekwencji skutkowało obowiązkiem nałożenia kary pieniężnej w łącznej kwocie 12.000 złotych. W wyniku złożonego odwołania, w którym skarżący podkreślał, że nie można mu zarzucić stwierdzonych w trakcie kontroli naruszeń, gdyż nie jest on przedsiębiorcą wykonującym transport drogowy, tylko rolnikiem prowadzącym działy specjalne produkcji rolnej, Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zakresie stwierdzonego naruszenia, polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, z tytułu którego kara wynosi 3000 zł, w pozostałym zakresie uchylił decyzję organu I instancji, przekazując sprawę w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji GITD zalecił równocześnie organowi I instancji uzupełnienie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ wskazał między innymi, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż przewożony w dniu [...] sierpnia 2007 r. towar (jaja kurze) należał do firmy P. Sp. z o.o., co nie zmienia faktu, że prowadzonym przez J. P. pojazdem, wykonywany był przewóz drogowy, a zatem obowiązkiem skarżącego było uiszczenie stosownej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Stwierdził jednocześnie, że na gruncie rozpatrywanej sprawy został spełniony warunek niezarobkowego przewozu rzeczy, a więc pozostawił do rozwagi organowi I instancji zasadność nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego rzeczy bez wymaganej licencji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2008 r., działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 50 i art. 51 ust. 1 pkt 2 utd., postanowił nałożyć na skarżącego: - karę pieniężną w wysokości 8000 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek; - karę pieniężną w wysokości 500 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawiania kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą; - karę pieniężną w wysokości 500 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Organ, w uzasadnieniu nałożenia kary w kwocie 8.000 złotych za brak licencji wskazał, że w świetle zgromadzonych dokumentów, nie zostały spełnione warunki dla uznania przedmiotowego przewozu za przewóz na potrzeby własne, jak również nie został spełniony warunek z art. 4 pkt 4 lit. c) utd., więc przewóz ten zakwalifikowano jako transport drogowy rzeczy, do którego wykonywania niezbędna jest stosowna licencja. Skoro skarżący takowej nie posiadał, zasadnym było nałożenie na niego, zgodnie z l.p. 1.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym kary pieniężnej w przypisanej wysokości. Co do naruszenia przez skarżącego warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy, jak również wyposażenia go w odpowiednie dokumenty, organ podtrzymał dotychczasową argumentację. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008 r. w zakresie stwierdzonego naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, z tytułu którego łączna kara wynosi 500 zł oraz uchylił decyzję organu I instancji w pozostałym zakresie przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. GITD podkreślił, biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, że wykonywany w dniu [...] sierpnia 2007 r. przewóz, spełniał warunki z art. 4 pkt 4 utd., tj. był niezarobkowym przewozem rzeczy na potrzeby własne, skarżący miał tytuł prawny do dysponowania pojazdem, pojazd prowadzony był przez pracownika skarżącego, a przewożone rzeczy zostały wyprodukowane przez skarżącego. Wobec powyższego GITD wskazał, że należy rozważyć zasadność nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia i umorzenia postępowania w zakresie wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji. Następnie GITD zauważył, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala jednoznacznie stwierdzić czy w dniu kontroli przez stronę wykonywany był transport drogowy czy przewóz na potrzeby własne. Należy więc rozważyć zasadność nałożenia kary pieniężnej za naruszenie z lp. 1.8 ust. 3 i lp. 1.1 załącznika do utd. W ocenie organu II instancji uzasadniało to częściowe uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. GITD wskazał także, iż organ I instancji prawidłowo nałożył na skarżącego karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty i wymierzył mu w tym zakresie karę pieniężną w kwocie 500 złotych. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze, skarżący domagał się umorzenia decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, podkreślając, że prowadzi działalność rolniczą i w związku z tym w rozpatrywanej sprawie podlegać powinien przepisom dotyczącym przewozu drogowego na potrzeby własne. Cytując treść art. 4 utd., nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że warunek zawarty w tym przepisie, nie został przez niego spełniony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż kontrolowany przewóz spełniał warunki przewozu na potrzeby własne, a tym samym brak było podstaw do nałożenia na skarżącego kary za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Tym samym, zdaniem organu, twierdzenia strony skarżącej zawarte w skardze i dowodzące faktu wykonywania w dniu kontroli przewozu na potrzeby własne są co do zasady zbieżne w wnioskami zawartymi z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 16 października 2009 r. skarżący podniósł, iż po wydaniu zaskarżonej decyzji organ I instancji ponownie nałożył karę w wysokości 8500 zł. Okazał decyzję WITD. z dnia [...] maja 2009 r. [...], która została uchylona w całości przez GITD decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]. Okazał również decyzję WITD z dnia [...] września 2009 r. nr [...] o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 8500 zł, z której wynika, że dotyczy ona tej samej kontroli z dnia [...] sierpnia 2007 r. i została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po decyzji GITD z dnia [...] lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga D. K. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych, aniżeli wskazane przez stronę skarżącą – przyczyn. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie zachodzą wszelkie podstawy do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], została wydana z istotnym uchybieniem przepisu art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Z kolei zgodnie z § 2 przepisu art. 138 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z poglądami doktryny przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione w komentowanym przepisie (tak m.in. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 354, tak również: P. Przybysz /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 272 i cyt. tam orzecznictwo). Doktryna wskazuje przykładowo, iż w przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części, jeżeli zaś uchylił zaskarżoną decyzję w całości, to nie może orzec co do istoty sprawy w części, a w pozostałej przekazać sprawę do rozpoznania organowi pierwszej instancji (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 802). Należy zwrócić uwagę, iż w świetle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję jedynie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2009 r., orzekł co do istoty sprawy (merytorycznie) w części, utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy (na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), zaś w pozostałej części uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę w tej części do rozpoznania organowi pierwszej instancji, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu wydając powyższe rozstrzygnięcie organ dopuścił się naruszenia art. 138 k.p.a., albowiem sentencja zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w treści tego przepisu. Nie można bowiem jednocześnie orzec merytorycznie w części, zaś w pozostałej części wydać rozstrzygnięcie stricte kasacyjne na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tym miejscu wskazać należy, że w przypadku wykonywania przewozu drogowego z naruszeniem, więcej niż jednego z warunków, określonych w ustawie o transporcie drogowym lub przepisach wymienionych w art. 92 ust. 1 tej ustawy, organ nakładający karę pieniężną za stwierdzone naruszenia załatwia w drodze decyzji jedną sprawę administracyjną, zaś decyzja wydana w sprawie stanowi całość. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Wyroku z dnia 11 kwietnia 2008r. II GSK 29/08 wskazując m.in. w uzasadnieniu: "Analizując treść art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stwierdzić należy, że wypełnienie dyspozycji tego przepisu następuje w wypadku wykonywania przewozu drogowego lub innych czynności związanych z przewozem z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków, wynikających z wymienionych w nim ustaw. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, chodzi tu o jeden czyn (podjęte działanie) podmiotu wykonującego przewóz drogowy, sprzeczny z prawem, którego konsekwencją jest nałożenie kary pieniężnej. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia. Za przyjęciem takiej wykładni omawianego przepisu przemawia także art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, który ogranicza sumę kar pieniężnych nakładanych podczas jednej kontroli. Zważywszy, że ustawodawca nie przewidział żadnego trybu ustalania "łącznej kary pieniężnej", to przy założeniu wielości spraw administracyjnych załatwianych odrębnymi decyzjami przestrzeganie zakazu przekroczenia określonej w art. 92 ust. 2 sumy kar pieniężnych byłoby w praktyce niemożliwe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z unormowania art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym wynika, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli. [...] Zauważyć przy tym należy, że w Kodeksie postępowania administracyjnego nie przewidziano możliwości prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach dotyczących tego samego podmiotu. Skoro ustawodawca nie dopuścił takiej możliwości w przepisie szczególnym - ustawie o transporcie drogowym, jak również nie stworzył instrumentu pozwalającego na ograniczanie, stosownie do art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, sumy kar pieniężnych nałożonych decyzjami podjętymi w odrębnych sprawach, to należy przyjąć, że jego wolą było takie ukształtowanie postępowania, by nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej." Podobny pogląd został wyrażony także w wyroku NSA z 14 lipca 2009 r. II GSK 1091/08, Sąd w całości podziela przytoczone wyżej poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego. Konsekwencją przyjęcia, że decyzja nakładająca karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków załatwia co do istoty jedną sprawę administracyjną, jest stwierdzenie, że decyzja organu odwoławczego jest wadliwa z uwagi na nadanie rozstrzygnięciu treści nieprzewidzianej w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Wskazane naruszenie przepisów postępowania przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego miało w konsekwencji istotny wpływ na wadliwe rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, co stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji z dnia [...] marca 2009 r. Zdaniem Sądu dodatkowo podnieść należy, iż organ odwoławczy, wydając swoje rozstrzygnięcie, może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 811). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo, co prawda, postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (vide: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 361 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., sygn. akt I SA/Po 1237/96). Dodać należy, iż w piśmiennictwie przyjęty jest pogląd, iż wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (tak m.in. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 600-601). Tym samym przyjąć należy, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego, stwierdzając w zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2009 r., że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala jednoznacznie stwierdzić czy w dniu kontroli przez stronę wykonywany był transport drogowy czy przewóz na potrzeby własne, dopuścił się – zdaniem Sądu – istotnego naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., albowiem nie uzasadnił, dlaczego przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Nie dokonując na tym etapie postępowania merytorycznej oceny zasadności nałożonej na skarżącego kary pieniężnej, należy w tej sytuacji uznać, iż w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie w sposób prawidłowy zastosować przepis art. 138 k.p.a., rozstrzygając w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny i prawny, zaś wydana decyzja winna odpowiadać wymogom art.107 k.p.a. Ubocznie wskazać należy, że jak wynika z okazanych przez skarżącego na rozprawie decyzji WITD i GITD organy po wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2009 r. kontynuowały postępowanie w sprawie z naruszeniem dyspozycji art.54 § 3 p.p.s.a. pomimo, iż sprawa znalazła się na etapie postępowania sądowego. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - uznając, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego podjął swoje rozstrzygnięcie w sposób niezgodny z prawem - orzekł, jak w sentencji wyroku, w oparciu o dyspozycję przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd uznał, iż decyzja wydana w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.