VI SA/Wa 950/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Zalewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant ref. staż. Klaudia Kruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oddala skargę I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. W dniu [...] marca 2013 r. o godz. [...] w W. na ul. G. [...] funkcjonariusz Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Policji poddał kontroli drogowej samochód marki [...] o nr rej. [...] kierowany przez J. K. (nazywanego dalej: "skarżącym"). Skarżący okazał do kontroli dokumenty: dowód osobisty, prawo jazdy, dowód rejestracyjny pojazdu wraz z polisą OC, licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką wydaną przez Burmistrza W., świadectwo legalizacji ponownej taksometru, orzeczenie lekarskie i psychologiczne, książkę kasy fiskalnej. W trakcie kontroli ustalono, że skarżący przewoził pasażera z ul. S. na ul. G. w W., który oświadczył, że taksówkę zamówił telefonicznie celem wykonania wspomnianego kursu. Odnotowano, że na dachu kontrolowanego pojazdu znajdowało się urządzenie techniczne z napisem "[...]" oraz numer "[...]". Na bokach pojazdu znajdował się napis "[...]" oraz "[...]" . W pojeździe znajdował się taksometr [...]. Ustalenia kontroli odnotowano w protokole kontroli z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]. 2. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w wyniku kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] marca 2013 r. Pismami z dnia [...] kwietnia 2013 r. organ I instancji zwrócił się do Urzędu m. W. oraz Burmistrza W. o udzielenie informacji, czy skarżący posiada bądź posiadał licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób lub licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówka. 3. Urząd Miejski w W. pismem z dnia [...] maja 2013 r. wyjaśnił, że skarżący posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką nr [...], udzieloną na okres od 8 lutego 2012 r. do 7 lutego 2027 r. na samochód marki [...] o nr rej [...]. Urząd m. W. Biuro Administracji i Spraw Obywatelskich poinformował, że skarżącemu nie była udzielona licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, ani licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką przez Prezydenta m. W. Skarżący posiada natomiast licencję na wykonywanie transportu drogowego wydaną w Urzędzie Miejskim w W. 4. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1265, nazywanej dalej "u.t.d.") nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, stosownie do art. 5b w zw. z art. 6 oraz na podstawie lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Organ stwierdził, że analiza trasy pokonanej przez pojazd wykazała, że skarżący poruszał się na życzenie klienta po W., świadcząc tym samym usługę przewozu na tym obszarze bez licencji. 5. Pismem z dnia [...] października 2013 r. skarżący wniósł odowłanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r., której zarzucił naruszenie: - art. 6 ust. 5 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że zabrania się całkowicie wykonywać przewozów taksówkowych "poza obszarem okreslonym w licencji" w sytuacji, gdy przepis dopuszcza dwa wyjątki, - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie wybiórczych ustaleń w prostej linii prowadzących do wymierzenia kary, przy jednoczesnym zaniechaniu ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności o znaczeniu materialnoprawnym mieszczących się w ramach drugiego z wyjątków przewidzianych art. 6 ust. 5 u.t.d., - art. 93 ust. 4 i 5 u.t.d. poprzez niedostrzeżenie, że funkcjonariusz Policji nie mógł przesłuchać strony podczas kontroli drogowej, - błędne uznanie, że strona wykonywała przewóz drogowy taksówką bez wymaganej licencji, skoro w udzielonej stronie licencji - w pkt 1 objaśnień - stwierdza się, że licencja ta uprawnia do wykonywania przewozu na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej, czyli na obszarze całego kraju. 6. Główny Inspektor Transportu Drogowego (nazywany dalej "GITD") decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 22, art. 5b ust. 1, art. 6 ust. 1, 4, 5, art. 87 ust. 4, art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6, art. 93 ust. 4 i ust. 5 u.t.d. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2013 r. W ocenie GITD w stanie faktycznym sprawy zaszły przesłanki do uznania, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie obowiązku posiadania licencji na wykonywanie drogowego transportu taksówką. Zarzuty odwołania nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż nie miały potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ wskazał, że z zebranego w sprawie materiału jednoznacznie wynikało, że w dniu kontroli, tj. [...] marca 2012 r., strona będąc w W. podjęła się realizacji kursu po terenie W. Z treści notatki urzędowej i załącznika do protokołu wynikało wprost, że pasażerka zamówiła telefonicznie kurs z ul. S. w W. na ul. G. w W. Potwierdzeniem zrealizowania ww. przewozu jest również okazany przez Stronę paragon fiskalny wystawiony na kwotę 20,60 złotych. Okazana do kontroli licencja uprawniała kierującego do wykonywania przewozów drogowych tylko i wyłącznie na terenie Miasta i Gminy W. Przedstawiona przez kierowcę licencja nie obejmowała natomiast prawa do prowadzenia przewozów na terenie W. W myśl art. 6 ust. 4 pkt 1-3 u.t.d. licencja na transport drogowy taksówką udzielana jest na konkretny pojazd i określony obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące – po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, m. W., jest więc uprawnieniem podmiotowo - przedmiotowym. Odmiennie, niż w przypadku innego rodzaju licencji, wydawanych na transport drogowy osób lub rzeczy, licencja na transport drogowy taksówką uprawnia przedsiębiorcę do wykonywania działalności na jej podstawie na obszarach objętych zezwoleniem. Wyjątek od tej zasady przewidziany jest jedynie we wspomnianym art. 6 ust. 5 u.t.d. Zgodnie z tym przepisem dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług poza obszarem określonym w licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Powyższy wyjątek nie może być jednak interpretowany w ten sposób, że przedsiębiorca taksówko wy oczekuje na innym obszarze, niż ten określony w licencji, na pasażerów i wykonuje usługi wewnątrz tego obszaru lub też otrzymuje drogą radiową zlecenie dotyczące przewozu taksówką poza obszarem objętym licencją. Taka interpretacja wypaczałaby sens tego przepisu i intencje ustawodawcy, co w konsekwencji prowadziłoby do sytuacji, w której wykonujący transport drogowy taksówką mógłby wykonywać stale przewozy poza obszarem wymienionym w licencji. Należy stwierdzić, iż niedopuszczalne jest podejmowanie zleceń, w których przejazd miałby punkt początkowy i końcowy poza obszarem określonym w licencji, co wynika z treści art. 6 ust 5 u.t.d., według którego dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, a więc usługa przewozowa musi być realizowana na terenie dwóch obszarów, a nie wyłącznie jednego, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Organ stanął na stanowisku, że każdy przejazd musi mieć co najmniej punkt początkowy albo końcowy na terenie obszaru określonego w licencji. Ponieważ licencja na transport drogowy taksówką została udzielona stronie na obszar Miasta i Gminy W., to zdaniem organu strona mogła wykonywać przewozy osób taksówką na terenie W. Poza ww. obszar strona mogła w drodze wyjątku wykonać jedynie przewóz w przypadku, gdy punktem początkowym, albo końcowym przewozu będzie obszar Miasta i Gminy W. Strona będąc zatem w W. i przyjmując w tej miejscowości zlecenie wykonania usługi przewozu, mogła wyruszyć z pasażerem z W. do W., a następnie bezpośrednio po zabraniu klienta powrócić bezpośrednio na obszar W. Niedopuszczalne jest wykonywanie przewozu osób poza obszarem objętym licencją. W niniejszej sprawie strona wykonała na życzenie klienta usługę przewozu po terenie W., przewożąc go z ul. S. na ul. G. w W. Organ podkreślił, że opisane w art. 6 ust. 5 u.t.d. wyjątki mają charakter incydentalny i wymagają spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że miejsce, w którym przewoźnik rozpoczyna przewóz ma znaczenie z punktu widzenia realizacji udzielonego mu uprawnienia. Toteż w sytuacji, gdy przewóz drogowy taksówką jest wykonywany sprzecznie z treścią udzielonej licencji, ma miejsce wykonywanie transportu bez wymaganej licencji. Za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 250/09 organ odwoławczy wskazał, że pojęcie "wymagana licencja" obejmuje zarówno elementy podmiotowe jak i przedmiotowe. Niezgodność jednego z tych elementów z wykonywanym transportem drogowym taksówką stanowi naruszenie obowiązku posiadania wymaganej licencji". . 7. Skarżący pismem z dnia 14 lutego 2014 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając zaskarżonej decyzji: - naruszenie art. 6 ust. 5u.t.d., poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że zabrania on całkowicie wykonywać przewozów taksówkowych "poza obszarem określonym w licencji", w sytuacji, gdy przepis dopuszcza dwa wyjątki, - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie wybiórczych ustaleń w prostej linii prowadzących do wymierzenia kary, przy jednoczesnym zaniechaniu ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności o znaczeniu materialnoprawnym mieszczących się w ramach drugiego z wyjątków przewidzianych art. 6 ust. 5 u.t.d., - naruszenie art. 93 ust. 4 i 5u.t.d., poprzez niedostrzeżenie, że funkcjonariusz Policji nie mógł przesłuchać strony podczas kontroli drogowej; - błędne uznanie, że strona wykonywała przewóz drogowy taksówka bez wymaganej licencji, skoro w udzielonej stronie licencji - w pkt 1 objaśnień - stwierdza, że licencja ta uprawnia do wykonywania przewozu na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej, czyli na obszarze całego kraju. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obydwu instancji. Skarżący podtrzymał argumentację powołaną w uzasadnieniu odwołania od decyzji z dnia [...] października 2013 r., wskazując, że w związku z błędną interpretacją art. 6 ust. 5 u.t.d., organ nie podjął w ogóle okoliczności faktycznych, mieszczących się w ramach drugiego z wyjątków określonych tym przepisem. Podkreślił, że w chwili przyjęcia zamówienia na przewóz znajdował się na obszarze Miasta i Gminy W., na który udzielono mu licencji. Jeśli zaś chodzi o pasażera, to w chwili składania zamówienia znajdował się on w W., tj. poza obszarem określonym w licencji udzielonej stronie. Już samo w sobie zaniechanie w zakresie dokonywania ustaleń faktycznych stanowi o naruszeniu art. 77 § 1 k.p.a., który nakazuje "wszechstronnie" zbierać materiał dowodowy. Skarżący stwierdził, że na podstawie treści udzielonej licencji przewóz taksówką mógł wykonywać na obszarze całego obszaru Rzeczpospolitej Polskiej, gdyż tak stanowi pkt 1 objaśnień zawartych na odwrotnej stronie tej licencji. Zauważył, że ustawa o transporcie drogowym nie zastrzega, że uprawnienia udzielane na jej podstawie obowiązują na obszarze RP. Z tego względu postanowienie pkt 1 objaśnień licencji traktować należy jako ograniczenie obszaru określonego licencją do obszaru RP, lecz jako nadanie stronie uprawnienia do przewozów taksówką na całym obszarze RP. Ustawa nie wymaga, by tego rodzaju treść wprowadzać do licencji, skoro zaś treść tę wprowadził organ licencyjny, winien uznawać konsekwencje tego. Faktem jest, że obszar licencyjny określony na drugiej stronie licencji (obszar RP), nie jest zgodny z obszarem określonym w licencji na pierwszej stronie (W.), ale sprzeczność ta nie może być rozstrzygnięta na niekorzyść strony. 8. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w zaskarżonej decyzji. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). 2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. 3. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. 4. Ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynika, iż na dzień kontroli strona dysponowała licencją Nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką wydaną przez Burmistrza W. ze wskazaniem obszaru prowadzenia przewozów: Miasto i Gmina W. Z załączonego do niniejszej sprawy protokołu kontroli oraz protokołu przesłuchania świadka wynika iż przewóz pasażera odbył się z ul. S. na ul. G. w W., a pasażer oświadczył, że taksówkę zamówił telefonicznie celem wykonania wspomnianego kursu. W tym miejscu podkreślić należy, że protokół kontroli, będący podstawowym dowodem w sprawie, jest sporządzony przez organ kontrolny przy współudziale kontrolowanego kierowcy, z zapewnieniem możliwości przedstawienia przez kontrolowanego własnej wersji zdarzeń. Protokół kontroli jest w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. dokumentem urzędowym, który objęty jest domniemaniem autentyczności i legalności. Co oznacza, że dokument ten, sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2010 roku sygn. akt VI Sa/Wa 871/10, czy też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2008 roku sygn. akt. II GSK 50/08). 5. Oceniając materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż wbrew poglądowi skarżącego materiał dowodowy był zgromadzony w sposób wystarczający dla jej rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany zebrać i ocenić dowody na okoliczności faktyczne, które w jego ocenie są istotne dla sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, należy do uznania organu, który jest jednakże związany w tej mierze przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia (por. B. Adamiak (w: Komentarz, 1996, s. 371). 6. Z zebranego w sprawie materiału jednoznacznie wynikało, że w dniu kontroli, tj. [...] marca 2012 r., strona będąc w W. podjęła się realizacji kursu po terenie W. Z treści notatki urzędowej i załącznika do protokołu wynikało wprost, że pasażerka zamówiła telefonicznie kurs z ul. S. w W. na ul. G. w W. Potwierdzeniem zrealizowania ww. przewozu jest również okazany przez Stronę paragon fiskalny wystawiony na kwotę 20,60 złotych. Wprawdzie licencja Nr [...] dawała stronie w drodze wyjątku możliwość wykonywania transportu m.in z i do W., jednakże jedynie pod wskazanymi w art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym warunkami tj. w sytuacji, w której przewóz byłby wykonywany w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Prawidłowa realizacja przepisu ustawy tym konkretnym przypadku kształtowałaby się zatem następująco: w pierwszej sytuacji wyjątek polegałby na wykonywaniu przez przewoźnika przewozu rozpoczętego na terenie W. do W., a następnie kontynuacji lub podjęcia nowego zlecenia z terenu W. na obszar W. W drugiej sytuacji, wyjątek polegałby na złożeniu zamówienia przez klienta znajdującego się w W. na przewóz na obszar W. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że przewóz miał miejsce jedynie na terenie W. Wobec powyższego w sytuacji, gdy transport drogowy taksówką jest wykonywany sprzecznie z treścią udzielonej licencji, ma miejsce wykonywanie transportu bez wymaganej licencji. Za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 250/09 organ wskazuje, że "Pojęcie "wymagana licencja" obejmuje zarówno elementy podmiotowe jak i przedmiotowe. Niezgodność jednego z tych elementów z wykonywanym transportem drogowym taksówką stanowi naruszenie obowiązku posiadania wymaganej licencji". Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje bezsprzecznie, że kontrolowany przewóz rozpoczął się w W. i zakończył się w W. Tamże został również zatrzymany do kontroli (na ul. G. [...]). W związku z powyższym brak jest podstaw do uznania, iż strona wykonywała transport drogowy taksówką wypełniając dyspozycję art. 6 ust. 5 u.t.d. (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2103/12 oraz z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2042/12). 7. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego, iż organ naruszył art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o transporcie drogowym, poprzez nie dostrzeżenie, że funkcjonariusz Policji nie mógł przesłuchać strony podczas kontroli drogowej. Powadzenie postępowania co do zasady należy do organu, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego jednak wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy naruszenie, za które komentowana ustawa przewiduje karę pieniężną, ujawni funkcjonariusz Policji. Funkcjonariusz Policji, który ujawni naruszenie, za które ustawa o transporcie drogowym przewiduje karę pieniężną, przekazuje dokumenty z przeprowadzonej kontroli właściwemu ze względu na miejsce kontroli wojewódzkiemu inspektorowi transportu drogowego, który prowadzi postępowanie administracyjne i wydaje decyzję administracyjną o nałożeniu kary pieniężnej. Funkcjonariusze Policji działają podczas przeprowadzania kontroli drogowych zgodnie z przyznanymi im kompetencjami, w tym posiadają uprawnienia do przesłuchiwania stron postępowania, tym samym zarzut skarżącego został uznany za bezzasadny. 8. Dokonując analizy pozostałych merytorycznych argumentów skarżącego podniesionych w skardze należy stwierdzić, iż prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, które zapadło po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania administracyjnego, z poszanowaniem praw strony. Organy I i II instancji dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego, a kara pieniężna za powyższe naruszenie została wymierzona zgodnie z przepisami prawa. 9. Tak więc na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.