VI SA/Wa 953/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję tego organu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r o nałożeniu na A.S. (skarżącego) karę pieniężną w wysokości 3000 złotych za wykonywanie przejazdu po drodze krajowej wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 80, poz. 433), bez uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm., Dz. U. z 2008 r., Nr 218, poz. 1391 zwanej dalej udp). Zakwestionowana decyzja została wydana m.in. na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 udp ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 201 I r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 80, poz. 433), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 - zwanej dalej utd) po rozpoznaniu wniosku A. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji. Jak wynika z akt sprawy: 1. przedmiotowy przejazd został wykonany przez skarżącego w dniu [...] lipca 2011 r. o godzinie [...], pojazdem samochodowym marki [...] o nr rej. [...] o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, po drodze krajowej nr [...],[...] (z obwodnicą [...]) – [...] (z obwodnicą [...]). 2. powyższy odcinek drogi krajowej jest wskazany w załączniku nr [...]) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. 3. wymieniony pojazd nie był wyposażony w urządzenie Via-Box a za opisany przejazd nie została uiszczona oplata o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp (niesporne). 4. powyższe ustalono w oparciu o zapis ewidencyjny Nr [...] zarejestrowany przez bramownicę o numerze identyfikacyjnym [...] zainstalowaną w pasie drogowym wyżej wymienionego płatnego odcinka drogi. Odnosząc się do argumentów skarżącego, że odcinek drogi krajowej po której był wykonywany sporny przejazd nie był prawidłowo oznakowany, Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, iż brak jest podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego oraz stanowczo podkreślił, że o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną rozstrzygają wyłącznie przepisy powoływanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych i rozporządzeń wykonawczych, nie zaś znak drogowy. Znaki drogowe na które powołuje się strona tj. D-39a, oraz T-34 mają zdaniem organu, charakter znaków informujących, a nie znaków zakazu lub nakazu. Istotny jest bowiem rodzaj dyrektywy płynącej ze znaku, a mianowicie można się nie stosować tylko do dyrektywy, której uczestnik ruchu jest obowiązany się podporządkować, a taką jest zakaz lub nakaz. Nie ma również znaczenia cel przejazdu wykonanego po drodze płatnej (np. przejazd w celach charytatywnych - na co powoływał się skarżący) albowiem ustawodawca nie uzależnił obowiązku pobierania opłaty elektronicznej od celu wykonywanego przejazdu. Okoliczność ta jest więc, zdaniem organu, prawnie obojętna, dla rozpoznania niniejszej sprawy administracyjnej. Konkludując organ stwierdził, że A. S., wykonując przejazd w ustalonym stanie faktycznym był obowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Powyższego obowiązku kierujący pojazdem nie dopełnił, dlatego też kara pieniężna za naruszenie powyższego przepisu jest zgodna z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania ponowił zarzuty sformułowane w toku postępowania administracyjnego. Powtórnie zarzucił m.in. że droga ekspresowa [...] po której był wykonywany sporny przejazd, do września 2011 r. nie była właściwie oznakowana jako droga płatna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi jeszcze raz zaakcentował, że podstawą wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 13k ust. 1 udp było nieuiszczenie opłaty elektronicznej określonej w przepisach udp na odcinku dróg wymienionym w rozporządzeniu wykonawczym, a nie niezastosowanie się do znaku drogowego który w tym zakresie nie kreuje obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Postanowieniem tutejszego Sądu z dnia 1 października 2013 r., na wniosek skarżącego, A. S. został zwolniony od kosztów sądowych (v. k. 37-40 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga A. S. podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. W myśl art. 13k ust. 1 pkt 1 uodp kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 uodp, za który pobiera się opłatę elektroniczną bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3 000 złotych. Powyższy przepis wszedł w życie 1 lipca 2011 r. W niniejszej sprawie kontrola spornego przejazdu wykonanego w dniu [...] lipca 2011 r. została dokonana w trybie kontroli stacjonarnej, która polega na kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej za pomocą stacjonarnych lub przenośnych przyrządów automatycznych ujawniających i rejestrujących informacje o naruszeniu obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej (v. § 2 pkt 10 Rozporządzenia z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (Dz. U. z dnia 28 czerwca 2011 r. Nr 133, poz. 773). Naruszenie ustawowego obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej zostało ujawnione w związku z kontrolą stacjonarną, która nie jest wykonywana za pośrednictwem inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, lecz przyrządów automatycznych ujawniających i rejestrujących informacje o naruszeniu wskazanego w ustawie o drogach publicznych obowiązku (§ 4 ust. 1 ww. Rozporządzenia). Organem pierwszej instancji w dacie wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. był Główny Inspektor Transportu Drogowego, a więc decyzja pierwszoinstacyjna w niniejszej sprawie została wydana przez organ właściwy do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Skarżący, zwalczając zaskarżoną decyzję podnosi w skardze (a wcześniej w postępowaniu administracyjnym - v. oświadczenie skarżącego z dnia [...] września 2011 r., pisma skarżącego z dnia [...] listopada 2011 r. , z dnia [...] lutego 2012 r. oraz odwołanie od decyzji GITD działającego jako organ pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2012 r. znajdujące w aktach administracyjnych), że na dzień kontroli sporny odcinek drogi krajowej [...] nie był oznakowany jako płatny, gdyż nie było na nim ani tabliczki T-34 ani znaku drogowego D-39a. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie odniósł się do powyższego zarzutu nieoznakowania drogi nie potwierdzając ani nie zaprzeczając wprost twierdzeniu skarżącego. Innymi słowy, organ nie wypowiedział się jednoznacznie czy na dzień kontroli tj. [...] lipca 2011 r. odcinek drogi krajowej nr [...],[...] (z obwodnicą [...]) - [...] (z obwodnicą [...]) był oznaczony jako droga płatna. Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił natomiast, że o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną rozstrzygają wyłącznie przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzeń wykonawczych a nie znak drogowy, mający w tym przypadku charakter znaku informacyjnego. Innymi słowy organ uznał, że brak omawianego oznakowania drogi jest prawnie obojętny dla zrekonstruowania normy prawnej zawartej w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych stanowiącej podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji. Tymczasem w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1467/12 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjna opartą na analogicznym zarzucie jak podnoszony przez skarżącego w niniejszej sprawie stwierdził, że choć podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji, że obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o drogach publicznych, jednakże w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy podstawowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy przesłanką do wymierzenia kary pieniężnej określonej w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest odpowiednie oznakowanie drogi publicznej, czy też brak takiego oznakowania nie ma wpływu na wymierzenie tej kary. Po przedstawieniu regulacji prawnej dotyczącej obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej zawartej w przepisach ustawy o drogach publicznych a także przepisach wykonawczych do tej ustawy, w tym w rozporządzeniu Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393), rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 220, poz. 2181), rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r. zmieniającym ww. rozporządzenie z dnia 3 lipca 2011 r. a także odwołując się do art. 7 ust. 1 ustawy prawo o ruchu drogowym Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z przedstawionych unormowań wynika, iż zarządcy dróg zobowiązani zostali do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna tabliczkami T-34. Znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T- 34, stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjąć decyzję, co do wyboru drogi, płatnej bądź bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. W konsekwencji należy uznać, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jaki i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania (...). W świetle powyższych rozważań, należy stwierdzić, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka E-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonania odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką E-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać karę pieniężną (...). Prawo administracyjne ujemne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, to jednak zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie do zaakceptowania jest taka sytuacja, gdy korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych, wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji. Przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, zatem niezgodna z art. 2 Konstytucji RP, jest wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd pierwszej instancji, która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektywy postępowania wynikających z norm prawnych określających zasady ruchu na drogach publicznych. Wyrażona w powołanym art. 2 Konstytucji zasada opiera się, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, na "pewności prawa a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych" (wyrok z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138). Podsumowując te rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie można poprawnie stosować prawa bez ustalenia znaczenia, czyli sensu przepisów prawa i norm prawnych, a więc bez przeprowadzenia ich wykładni. A ta kwesta jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie i w rezultacie przedmiotem skargi kasacyjnej. Celem wykładni jest ustalenie nie jakiegokolwiek znaczenia przepisów prawa i norm prawnych, ale znaczenia "rzeczywistego". Należy przez nie rozumieć zarówno takie znaczenie, jakie można przypisać przepisom prawa i normom prawnym w chwili wejścia ich w życie, mającymi odpowiadać tzw. woli ustawodawcy, lecz także takie znaczenie, jakie odpowiada istniejącym w chwili stosowania prawa warunkom społecznym i gospodarczym. Skoro w rozpoznawanej sprawie wykładnia językowa, na której oparł się Sąd pierwszej instancji, nie usunęła wątpliwości interpretacyjnych omawianych norm prawnych, należało przejść do korzystania z wykładni systemowej, która opiera się na założeniu, że system prawa jest pewną logiczna zorganizowaną całością o wspólnych wartościach. Znaczenia przepisów prawnych nie można dochodzić w oderwaniu od innych przepisów zawartych w określonym akcie prawnym, a także innych aktach prawnych należących do danej gałęzi prawa czy całego porządku prawnego. W tym miejscu należy podkreślić, że punktem wyjścia w ramach wykładni systemowej zewnętrznej jest Konstytucja RP. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela powyższy pogląd, gdyż zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie dopuszcza się możliwość stosowania wyjątków od zasady pierwszeństwa wykładni językowej. Przyjmuje się, że ustalony przez zasadę pierwszeństwa wykładni językowej porządek preferencji jest jedynie porządkiem prima facie, a nie porządkiem absolutnym. Oznacza to, że w pewnych sytuacjach można od niego odstąpić i przypisać pierwszeństwo wykładni systemowej lub funkcjonalnej (tak w szczególności M. Zieliński [w:] Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2002 r. s. 228). Interpretatorowi wolno jest odstąpić od wykładni językowej tylko wtedy, gdy uzasadni to powołaniem na jakieś ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne. Nie każde zatem racje, a jedynie szczególnie istotne, czy doniosłe racje upoważniają do odstąpienia od znaczenia literalnego. W wyroku z 28 czerwca 2000 r. (K 25/99, OTK 2000, Nr 5, poz. 141) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w pewnych szczególnych sytuacjach rola wykładni funkcjonalnej nie będzie jednak ograniczać się wyłącznie do roli dyrektywy wyboru jednego ze znaczeń językowych, ale może tworzyć swoiste, różne od alternatyw językowych, znaczenie tekstu prawnego. Przyjęcie takiego swoistego znaczenia tekstu prawnego, ustalonego na podstawie wykładni funkcjonalnej (celowościowej) będzie prowadziło zawsze do wykładni rozszerzającej lub zwężającej. Również w tym wypadku językowe znaczenie tekstu prawnego stanowi granicę wykładni, w tym sensie, że nie jest dopuszczalne przyjęcie swoistych wyników wykładni funkcjonalnej, jeżeli wykładnia językowa prowadzi do jednoznaczności tekstu prawnego. Nie oznacza to jednakże, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, jest granicą bezwzględną. Oznacza to jedynie, że do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych (K. Płeszka, Językowe znaczenie tekstu prawnego jako granica wykładni [w:] M. Zirka-Sadowskiego (red.), Filozoficzno- teoretyczne problemy sądowego stosowania prawa, Łódź 1997, s. 69-77). Z kolei w wyroku z dnia 8 maja 1998 r. (I CKN 664/97, OSNC 1999, Nr 1, poz. 7) Sąd Najwyższy stwierdził, że wolno odstąpić od znaczenia literalnego (potocznego) danego przepisu, gdy znaczenie to pozostaje w oczywistym konflikcie lub sprzeczności ze znaczeniem innych norm systemu, gdy prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, gdy prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, biorąc pod uwagę wskazywane w doktrynie i orzecznictwie kryteria, w analizowanym przypadku występują przesłanki do odstąpienia od reguł wykładni językowej z powodów wyłożonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazuje, że także w niniejszej sprawie organ administracji stosując wobec A. S. sankcję administracyjną z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych naruszył ten przepis dokonując wadliwej jego wykładni. GITD uznał bowiem, że prawie obojętna dla nałożenia kary pieniężnej na podstawie wymienionego przepisu jest okoliczność właściwego oznakowania drogi po której poruszał się pojazd kierowany przez skarżącego - jako drogi płatnej, podczas gdy dla właściwego zrekonstruowania wymienionej normy konieczne jest ustalenie czy droga ta była oznaczona zgodnie z wymogami ustalonymi w cytowanych wyżej przepisach aktów wykonawczych. W tym stanie rzeczy uzasadnione było uchylenie zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. O niewykonywaniu uchylonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach sądowych nie orzeczono ze względu na zwolnienie skarżącego od ich uiszczenia. Nie przesądzając na tym etapie wyniku powtórnego postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. Sąd wskazuje, że organ w toku ponownie prowadzonego postępowania ustali w sposób nie budzący wątpliwości, czy na dzień kontroli odcinek drogi po której poruszał się skarżący był oznaczony jako droga płatna. Dopiero po ustaleniu powyższej okoliczności organ podejmie stosowne rozstrzygnięcie będąc zobligowany do respektowania oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku.