VI SA/Wa 957/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2012 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...] Komendant Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nakładającą na R. P. (zwanego dalej "skarżącym") karę pieniężną w wysokości 3000 złotych za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] maja 2011 r., około godziny [...], w W. przy ul. [...] róg ul. [...], poddano kontroli pojazd marki [...] o nr rej. [...], którego kierowcą po wylegitymowaniu okazał się R. P. Kierowca okazał do kontroli między innymi prawo jazdy, dowód osobisty, dowód rejestracyjny kontrolowanego pojazdu wraz z polisą OC, promesę udzielenia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką na terenie W. ważną do dnia [...] grudnia 2007 r., licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką wystawioną przez Burmistrza Miasta M. Podczas przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że na dachu pojazdu znajduje się baner reklamowy z dwustronnym napisem "S.", niepodświetlony, zamocowany do dachu pojazdu za pomocą magnesów, umieszczony prostopadle do osi pojazdu, od którego odchodzą przewody prowadzące do kabiny. Na dowód powyższego wykonano dokumentację fotograficzną. Jak wskazano w protokole kontroli nr [...], kierowca przewoził zarobkowo dwóch pasażerów, a dane jednego z nich zostały zamieszczone w notatce urzędowej. W dniu [...] maja 2011 r. wszczęto wobec skarżącego postępowanie i wezwano go do złożenia wyjaśnień w charakterze strony, na okoliczność stwierdzonych w trakcie kontroli w dniu [...] maja 2011 r, nieprawidłowości, a zwłaszcza wykonywania transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Skarżący pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. oświadczył, że podczas kontroli w dniu [...] maja 2011 r. okazał wraz z innymi dokumentami swoją licencję nr [...]. Nadto zawiadomiono skarżącego, że w Wydziale Prewencji Komendy Rejonowej Policji [...] przesłuchiwany będzie świadek w sprawie toczącego się wobec niego postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. Komendant Rejonowy Policji [...] zwrócił się do Burmistrza Miasta M. z prośbą o udzielenie informacji, czy skarżący rozszerzył aglomeracyjnie na W. licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Podobne zapytanie skierowano do Biura Działalności Gospodarczej i Zezwoleń W., zwracając się z prośbą o wyjaśnienie, czy skarżący, okazując promesę nr [...] udzielenia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką wydaną przez Prezydenta W., posiada taką licencję. W odpowiedzi na powyższe zapytanie Burmistrz Miasta M. poinformował, że skarżący posiada licencję nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. na wykonywanie transportu drogowego taksówką na pojazd o nr rej. [...]z obszarem prowadzenia przewozów na terenie miasta M. Jak podano, niewiadomym jest aby przedsiębiorca (skarżący) posiadał zezwolenie na prowadzenie działalności taksówkowej na terenie W. Z kolei [...] sierpnia 2011 r. Biuro Działalności Gospodarczej i Zezwoleń W. poinformowało, że ww. przedsiębiorcy Prezydent W. nie udzielił licencji na wykonywanie transportu drogowego osób lub licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Komendant Rejonowy Policji [...], wobec zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 92 ust. 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) – dalej utd. oraz lp. 1.1.3. załącznika do tej ustawy, nałożył na R. P. karę pieniężną 3000 złotych za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zwrócił się do Komendanta Policji o umorzenie kary pieniężnej. Podał, że prowadzi działalność gospodarczą i ma podpisaną umowę z korporacją "S." świadczącą usługi na terenie miasta W. i okolic. W dniu przeprowadzonej kontroli wykonywał kurs z C. do W. na ul. [...]. Jak wskazał, dyspozytorka wiedząc, że jest on w pobliżu ul. M. poprosiła go o przyjęcie pilnego zlecenia, które ostatecznie przyjął. Jak wskazał, po zrealizowaniu kursu czekała na niego Straż Miejska i Policja, a obaj pasażerowie okazali się pracownikami konkurencyjnej korporacji taksówkowej. Skarżący dodał, że prowadzona przez niego działalność gospodarcza jest legalna i uczciwa, posiada wszystkie dokumenty potrzebne do wykonywania transportu drogowego taksówką (licencja, badania, przeglądy), a z tytułu wykonywanej działalności opłaca podatki, składki ZUS, ma zdany egzamin z topografii W. Nadto zaznaczył, że uiszczenie kwoty 3000 złotych tytułem wymierzonej kary pieniężnej, wiąże się dla niego z koniecznością złożenia posiadanej licencji. Komendant Policji decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powołał się na art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. oraz art. 92 ust. 1 pkt 1 utd. i lp. 1.3. załącznika do utd., uznając, iż kara pieniężna za wykonywanie transportu taksówką bez licencji została nałożona prawidłowo. Organ wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż skarżący wykonywał transport drogowy taksówką z naruszeniem zakazu, o którym mowa w art. 6 ust. 1 utd. Przepis ten ewidencjonuje ogólnie reglamentowane usługi dotyczące transportu drogowego. Organ dodał, że już podczas kontroli drogowej stwierdzono wykonywanie przez skarżącego transportu drogowego taksówką pomimo braku odpowiedniego zezwolenia. Jak zaznaczył, okazana licencja nr [...] ściśle określa obszar prowadzenia działalności gospodarczej, który obejmuje teren M., a w trakcie przeprowadzonego postępowania ustalono, że działalność transportowa wykonywana była na terenie W. Z tych względów organ II instancji przyjął, że skarżący wykonywał transport drogowy taksówką bez wymaganej licencji z naruszeniem przepisu art. 6 ust. 1 utd., konsekwencją czego było nałożenie na niego kary pieniężnej w kwocie określonej lp. 1.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł R. P. (skarżący), wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, poprzez błędne przyjęcie, że w dniu [...] maja 2011 r. wykonywał działalność transportową na terenie W., podczas gdy w tym dniu wykonywał bezpośrednio przed kontrolą przewóz osób w drodze powrotnej z W. do miejscowości M.; - art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 4 utd., poprzez błędne przyjęcie, iż w dniu [...] maja 2011 r. wykonywał transport drogowy taksówką bez wymaganej licencji, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, iż posiadał ważną licencję nr [...]. Skarżący postawił również zarzut naruszenie przepisów postępowania, w tym między innymi art. 7, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 Kpa., poprzez nienależyte zebranie i ocenę przez organ I instancji, jak również organ II instancji materiału dowodowego, polegające na przesłuchaniu w charakterze świadka tylko jednego z pasażerów przy jednoczesnym zaniechaniu przesłuchania jako świadka drugiego pasażera oraz zaniechaniu wezwania i przesłuchania dyspozytorki z korporacji taksówkarskiej "S." na okoliczności wskazane w zeznaniach skarżącego. Nadto zarzucił organowi I instancji przekroczenie dozwolonych przepisami Kpa. terminów załatwienia sprawy i prowadzenie postępowania przez okres niespełna 7 miesięcy, tj. od dnia [...] maja 2011 r. do dnia [...] grudnia 2011 r. W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżący wskazał, że w jego sprawie miała miejsce okoliczność przewidziana treścią art. 6 ust. 5, zgodnie z którą dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Skarżący stwierdził, że skoro, jak wynika z jego zeznań, nie wykonywał w dniu kontroli transportu drogowego taksówką na terenie W., tylko wykonywał przewóz osób w drodze powrotnej do M., a organy nie dokonały ustalenia okoliczności zlecenia kursu przez dyspozytorkę, to błędnie ustalono stan faktyczny, co skutkowało przyjęciem wykonywania przez niego przewozu osób na terenie W. bez wymaganej licencji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Komendanta Policji z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa., art. 92 ust. 1 pkt 1 utd. oraz lp. 1.3. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Organ administracji uznał, iż skarżący, prowadząc na terenie W. działalnością polegającą na wykonywaniu transportu drogowego taksówką, nie miał w dniu kontroli licencji obejmującej ten obszar, albowiem w licencji nr [...], którą okazał do kontroli, zawarto obszar prowadzenia tej działalności, zawężając go do terenu M. Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 utd. podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym można wyróżnić wiele rodzajów "odpowiedniej licencji", o której mowa w art. 5 ust. 1 utd., a mianowicie licencje na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, licencje na wykonywanie transportu drogowego taksówką, licencje na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, licencje na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób oraz licencje wspólnotową na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem. Przepis art. 11 ust. 1 utd. wprowadza katalog elementów, które powinny zostać ujęte w treści licencji. Wykładnia semantyczna tego przepisu, poprzez posłużenie się wyrażeniem "w szczególności", wskazuje, że katalog ten nie ma charakteru numerus clausus, lecz jest zestawieniem otwartym. Oznacza to, że w licencji na wykonywanie transportu drogowego, poza: numerem ewidencyjnym licencji, oznaczeniem organu, który udzielił licencji, daty udzielenia, podstawy prawnej, czasu, na jaki licencji udzielono, oznaczenia przedsiębiorcy, jego siedziby i adresu oraz zakresu transportu drogowego i rodzaju przewozów, a w odniesieniu do licencji na transport taksówką - obszaru przewozów, mogą zostać wskazane także inne elementy. Niemniej jednak należy wskazać, że wzory licencji określone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie wzorów licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz wypisów z tych licencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1612) determinują treść danych zawartych w licencji. Tym samym zestawienie elementów licencji określonych w art. 11 ust. 1 u.t.d. ma charakter katalogu otwartego, ograniczonego wzorami licencji, stanowiącymi załączniki do wymienionego rozporządzenia. Zgodnie z wzorem licencji na wykonywanie transportu taksówką elementem obligatoryjnym tej licencji jest obszar prowadzenia przewozów (załącznik numer 2 do rozporządzenia w sprawie wzorów licencji). Tak unormowany wzór licencji taksówkowej odpowiada specyfice tego rodzaju licencji. Licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką, podobnie jak licencja na wykonywanie transportu drogowego, ma charakter podmiotowy (jest udzielana konkretnemu przedsiębiorcy, jeżeli spełnia warunki określone w art. 6 ust. 1 pkt 1-2). Jednakże należy zwrócić uwagę, że z przepisu ust. 4 art. 6 u.t.d. wynika jednoznacznie również charakter przedmiotowy tej licencji. Licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką jest bowiem wydawana na ściśle określony pojazd oraz obszar. Działalność gospodarcza polegająca na wykonywaniu przewozów taksówką jest ściśle powiązana i uzależniona od faktu wykonywania przewozu konkretnym pojazdem. Pojazd ten jest wpisywany w treści licencji poprzez ujawnienie danych, takich jak numer rejestracyjny pojazdu i numer podwozia VIN. Licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką jest zatem uprawnieniem przedmiotowo-podmiotowym. Licencji tej udziela się bowiem nie tylko określonemu przedsiębiorcy, ale także na określony pojazd oraz obszar. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 290/10) W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że skoro licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielona jest na określony pojazd oraz ściśle oznaczony obszar, to uprawnia ona do wykonywana transportu drogowego taksówką tylko na konkretnie oznaczonym w niej obszarze i konkretnym pojazdem, z uwzględnieniem sytuacji wymienionych w ust. 5 art. 6 utd. Dlatego nie można przyjąć, by wykonywanie transportu drogowego na innym, niż wymienionym w licencji obszarze, stanowiło wykonywanie takiego transportu na podstawie wymaganej licencji. Wykonywanie przewozu na terenie innym niż określonym w wydanej danemu przedsiębiorcy licencji, za wyjątkiem sytuacji podanych w ww. przepisie, narusza zatem określone w ustawie warunki, od których spełnienia uzależniona jest dopuszczalność wykonywania transportu drogowego taksówką, a to stanowi przesłankę do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 utd. w związku z lp. 1.3. załącznika do tej ustawy. Wskazać w tym miejscu należy, że wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, w rozumieniu lp. 1.3. załącznika to utd. obejmuje sytuacje, w których licencja na wykonywanie tego transportu nie była udzielona, wygasła lub została cofnięta, a także gdy transport drogowy taksówką wykonywany jest poza obszarem wymienionym w jej treści (podobnie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 65/10). We wszystkich tych stanach faktycznych załącznik do ustawy o transporcie drogowym przewiduje karę w tej samej wysokości. Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w skardze polegającego na naruszeniu przez organ art. 6 ust. 5 utd., należy mieć na uwadze treść tego przepisu, zgodnie z którym dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Wskazać należy, że nie można skarżącemu przyznać racji, jakoby w dniu kontroli dokonywał przewozu osób w ramach licencji taksówkowej w drodze powrotnej z W. do M., bowiem przyjęcie kursu od dyspozytorki "S." oznaczało konieczność udania się w zupełnie nowe miejsce W., znacznie oddalone od miejsca, w którym skarżący zakończył kurs relacji C. – ul. [...] w W. i nie mogło, zdaniem Sądu, być uznane za wykonywanie tego przewozu w warunkach określonych treścią ww. przepisu utd., a co za tym idzie, świadczyć o wykonywaniu transportu drogowego taksówką w ramach okazanej w dniu kontroli licencji. W tym stanie rzeczy organy obu instancji prawidłowo uznały, że w dniu [...] maja 2011 r. skarżący nie legitymował się licencją taksówkową upoważniającą go do wykonywania tego typu transportu na obszarze, na którym de facto transport ten wykonywał i w związku z tym zasadnie stwierdziły wykonywanie tego przewozu bez wymaganej ustawą o transporcie drogowym licencji. W związku z powyższym wskazać należy, że skoro za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji ustawa przewiduje tylko jedną karę (lp.1.3.) i jest to kara przewidziana w art. 92 ust. 1 w związku z lp. 1.3. załącznika do utd. jako obligatoryjna sankcja karnoadministracyjna, to zasadnym było wymierzenie jej skarżącemu. Dodać należy, że w działaniu organów obu instancji nie można doszukać się naruszenia zasad wyznaczonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem zbadały one wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 Kpa.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 Kpa. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. .