VI SA/Wa 977/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę W dniu [...] września 2009 r. w W., na ul. L. zatrzymano do kontroli drogowej pojazd marki [...], o nr rej. [...], którym kierował K. C. Kierowca okazał do kontroli: dowód osobisty, prawo jazdy, licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób nr [...], dowód rejestracyjny pojazdu, ubezpieczenie OC, raport dobowy z kasy fiskalnej oraz kartę urządzenia marki [...]. Podczas kontroli stwierdzono, iż na dachu kontrolowanego pojazdu został umieszczony, za pomocą magnesu, baner z napisem "[...]" oraz numerem telefonu "[...]". Na dowód wykonano dokumentację fotograficzną oraz przesłuchano kierowcę w charakterze świadka. Zeznał on, iż wykonuje usługi na rzecz firmy B. na podstawie umowy o współpracy oraz użyczenia samochodu, zlecenia zaś otrzymuje drogą radiową od ww. firmy. Kierowca wskazał ponadto, iż na dachu pojazdu znajduje się plafon reklamowy z napisami "[...]", zaś w pojeździe zamontowany jest drogomierz marki Alwi. Z kontroli został sporządzony protokół nr [...]. Pismem z dnia [...] października 2009 r. zawiadomiono przedsiębiorcę – A. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą B. (dalej: skarżący, strona) o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie. Pełnomocnik strony w pismach z dnia [...] października 2009 r. i [...] listopada 2009 r. wskazał, iż organ nie ustalił w sposób pełny i prawidłowy stanu faktycznego sprawy, jak również nie przedstawił dowodów świadczących o tym, że strona wykonywała przewóz okazjonalny osób. W jego ocenie protokół kontroli został sporządzony wadliwie i bez należytej staranności, zaś zabezpieczenie przez inspektora paragonu fiskalnego stanowiło naruszenie art. 89 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) – dalej u.t.d. Pełnomocnik wskazał również, iż na dachu kontrolowanego pojazdu został zainstalowany banner reklamowy, który nie był zasilany elektrycznie, a zatem nie można uznać go za lampę, bądź inne urządzenie techniczne, którego posiadania zabrania art. 18 ust. 5 u.t.d. Pełnomocnik wniósł także o przeprowadzenie dowodów z opinii biegłego, z zeznań świadka oraz dokonanie oględzin skontrolowanego samochodu wskazując, iż jest to niezbędne do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 5000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż zgromadzone dowody (m.in. raport fiskalny dobowy, protokół przesłuchania kierowcy, wypis z licencji) jednoznacznie wskazują na wykonywanie okazjonalnego przewozu osób kontrolowanym pojazdem. W ocenie organu bez znaczenia jest, iż w chwili kontroli w pojeździe nie znajdował się żaden pasażer. Odnośnie zarzutu wykorzystania paragonu fiskalnego jako dowodu organ stwierdził, iż inspektor zabezpieczył jedynie dowód w postaci paragonu fiskalnego, lecz go nie kontrolował. Ponieważ zaś jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, należało uznać zabezpieczenie paragonu fiskalnego za prawidłowe i konieczne. Odnośnie zarzutu błędnego ustalenia przez organ umieszczenia na dachu kontrolowanego pojazdu zabronionego urządzenia technicznego organ wskazał, iż dla prawidłowego ustalenia treści normy prawnej wynikającej z art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. stosuje się nie tylko wykładnię językową, ale również wykładnię funkcjonalną (celowościową) czy systemową. Dlatego też należy uznać, iż strona naruszyła zakaz z powyższego artykułu. W odniesieniu do przeprowadzenia dodatkowych dowodów organ wskazał, iż wszystkie okoliczności sprawy zostały już w wystarczający sposób wyjaśnione i nie zachodziła potrzeba dodatkowego ich udowadniania. W odwołaniu pełnomocnik strony wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wskazując, iż: 1. decyzja została wydana przez tego samego inspektora, który dokonywał kontroli, a zatem z naruszeniem art. 24 pkt 1 i 4 k.p.a. Inspektor ten bowiem reprezentuje organ na zewnątrz w toku kontroli drogowej, dlatego też powinien być wyłączony z urzędu od udziału w sprawie, w tym od sporządzenia i podpisania decyzji administracyjnej. W ocenie pełnomocnika strony inspektor nie jest osobą bezstronną w rozumieniu art. 24 § 3 k.p.a., gdyż wyrabia swoje przekonanie dotyczące naruszenia przepisów ustawy oparciu o swoje spostrzeżenia, a nie w oparciu o przekonanie wynikające z wszechstronnego rozważenia całości materiału dowodowego, 2. doszło do naruszenia przez organ art. 75 oraz art. 56 u.t.d., gdyż przepisy te nie przewidują możliwości wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie w oparciu o protokół kontroli, 3. organ nie udowodnił wykonywania przez skarżącego przewozu okazjonalnego, który jest immanentną przesłanką zakazu wskazanego w art. 18 ust. 5 u.t.d. Z protokołu wynika bowiem, iż w czasie kontroli w pojeździe nie znajdowała się żadna inna osoba poza kierowcą, natomiast paragon fiskalny nie pozwala uznać, że miał miejsce przewóz osób. A zatem błędnie organ przyjął, że skarżący wykonywał przewóz okazjonalny osób. Ponadto z uwagi na fakt, iż art. 87 ust. 1 u.t.d. zawiera enumeratywnie określony katalog dokumentów, które są przedmiotem kontroli i które kontrolowany ma obowiązek okazywać uprawnionemu organowi w czasie kontroli, zaś paragon fiskalny nie jest wymieniony w tym przepisie, należy uznać, iż organ kontroli nie jest uprawniony do żądania okazania tego dokumentu. A zatem okoliczność ustalenia przewozu okazjonalnego na podstawie dowodu sprzecznego z prawem nie może być dowodem pozwalającym nałożyć karę pieniężną, 4. z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynikają również przesłanki odpowiedzialności strony za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., gdyż strona nie wypełniła znamion odpowiedzialności za naruszenie tego przepisu, 5. w czasie kontroli kierowca reprezentował faktycznie stronę, jego czynności były podejmowane w imieniu strony i były dla niej wiążące. Dlatego też nie można przyjąć, iż w czasie kontroli występuje on w charakterze świadka. Kierowca powinien, zdaniem pełnomocnika, zostać przesłuchany w charakterze strony po wyczerpaniu inicjatywy dowodowej na miejscu kontroli albo w charakterze świadka po wszczęciu postępowania administracyjnego, kiedy przedsiębiorca ma już status strony postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 18 ust. 5 lit. c, art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. oraz lp. 2.9 pkt 3 załącznika do tej ustawy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając, iż zarzuty pełnomocnika strony nie zasługują na uwzględnienie. Odnośnie naruszenia art. 24 pkt 1 i 4 k.p.a. organ wskazał, iż wykonywane przez inspektora czynności kontrolne w trakcie kontroli drogowej nie powodują zawiązania jakiegokolwiek stosunku prawnego między kontrolującym a kontrolowanym. Kontrola drogowa obrazuje bowiem jedynie stan faktyczny zastany w danym momencie. Inspektor nie składa zeznań w charakterze świadka, nie przedkłada żadnej opinii jako biegły jak również nie dokonuje żadnych czynności w imieniu skarżącego. Dlatego też nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów dotyczących wyłączenia pracownika organu, z uwagi na brak przesłanek wskazanych w art. 24 k.p.a. Jednocześnie organ podkreślił, iż kara pieniężna może zostać nałożona i wyegzekwowana już w momencie kontroli np. w przypadku przedsiębiorcy wykonującego osobiście przewóz drogowy. Dlatego też kontrolujący inspektor ma prawo nałożyć karę także po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie. Za niezasadne uznał organ również zarzuty dotyczące braku możliwości wykorzystania wyników kontroli w oparciu o protokół spisany w czasie kontroli. Z uwagi na fakt, iż zasadnicza część czynności kontrolnych odbywa się na drodze, organ nie ma innej możliwości, jak oparcie się na dowodach zgromadzonych w czasie kontroli. Należy zauważyć, iż art. 75 u.t.d. nie wskazuje zamkniętego katalogu czynności, do których mogą być wykorzystane wyniki kontroli, zaś ustawodawca w art. 92 a ust. 3 i 4 oraz 93 ust. 8 u.t.d. wprost określił możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli wobec podmiotów wykonujących przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem. Jednocześnie organ podkreślił, iż przyjęcie argumentacji skarżącej doprowadziłoby do absurdalnej sytuacji, w której uprawniony do przeprowadzenia kontroli nie miałby możliwości wykorzystania jej wyników. Odnośnie zarzutu braku dostatecznych dowodów wskazujących, iż kontrolowany wykonywał przewóz okazjonalny osób organ wskazał, iż o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług przewozu przez skarżącego przedsiębiorcę świadczy fakt, iż kontrolowany pojazd został oznaczony w sposób jednoznacznie wskazujący, iż wykonywany jest nim przewóz osób. Poprzez umieszczone na pojeździe oznaczenia przedsiębiorca wykazuje zamiar zawarcia umowy z potencjalnym pasażerem o odpłatne wykonanie usługi przewozu. Kierowca okazał ponadto wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Do uznania za działalność gospodarczą nie jest konieczne faktyczne wykonanie usługi, ale sam fakt, iż jest ona oferowana i możliwa do realizacji. Należy również zauważyć, iż każda działalność gospodarcza jest ukierunkowana na osiągnięcie zysku, ale nieuzyskanie zysku nie świadczy o tym, że przedsiębiorca działalności takiej nie wykonuje. Dlatego też okoliczność, że w pojeździe nie znajdowała się poza kierowcą żadna inna osoba, która skorzystałaby odpłatnie z usługi przewozu, nie może stanowić o tym, że przedsiębiorca nie wykonywał działalności gospodarczej. Za chybione uznał również organ zarzuty dotyczące niezgodnego z prawem uzyskania dowodu w postaci wydruku z kasy fiskalnej. Inspektor wykonując swoje zadania ma bowiem prawo żądać od przedsiębiorcy i jego pracowników pisemnych lub ustnych wyjaśnień, okazania dokumentów i innych nośników informacji, jak również udostępnienia wszelkich danych mających związek z przedmiotem kontroli. Należy zauważyć, iż okazany paragon fiskalny pomógł w ustaleniu, kto wykonywał w dniu kontroli przewóz osób. Jednocześnie organ wskazał, iż nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące nieuwzględnienia przez organ I instancji wniosków dowodowych składanych w toku postępowania przez pełnomocnika strony. Organ podkreślił, iż nie było podstaw do przeprowadzania dodatkowych dowodów, gdyż wskazane okoliczności sprawy zostały udowodnione na podstawie innych dowodów. Za chybiony uznał również organ zarzut, iż kierowca jako przedstawiciel skarżącego nie powinien być przesłuchany w charakterze świadka. Kierowca nie był bowiem stroną niniejszego postępowania, dlatego też organ prawidłowo przesłuchał go jako świadka. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. organ wskazał, iż z uwagi na brak definicji pojęcia urządzenie techniczne konieczne jest posłużenie się wykładnią językową oraz celowościowo-funkcjonalną. W ocenie organu czynnikiem decydującym o uznaniu urządzenia umieszczonego na dachu pojazdu za urządzenie techniczne jest to, aby w odbiorze skierowanym do nieograniczonej liczby osób tego rodzaju oznaczenie wywarło lub mogło wywrzeć wrażenie, że pojazd może zatrzymać się w celu zawarcia umowy przewozu. Urządzenie to pełni bowiem rolę znaku identyfikującego. Natomiast celem zakazu wskazanego w ww. artykule jest, aby pojazdy wykonujące okazjonalny transport drogowy osób nie wyróżniały się względem pozostałych i aby potencjalni klienci nie zostali wprowadzeni w błąd, co do rodzaju przewozu. Znajdujący się natomiast na dachu kontrolowanego pojazdu banner służy właśnie tym celom. Na powyższą decyzję pełnomocnik skarżącej wniósł skargę, w której zarzucił: 1. naruszenie art. 75 oraz art. 89 ust. 5 u.t.d. – przez wydanie decyzji w oparciu o protokół sporządzony podczas kontroli, podczas gdy wskazany artykuł zawiera zamknięty katalog postępowań, które mogą być wszczynane na podstawie wyników kontroli, do których nie zalicza się wszczęcie postępowania administracyjnego za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.; ponadto ustawodawca nie zawarł umocowania ustawowego do określenia w drodze rozporządzenia prawa organu administracyjnego do wszczęcia i prowadzenia postępowania wykraczającego poza katalog określony w art. 75 u.t.d. oraz nie zawarł umocowania do wszczęcia postępowania administracyjnego i nałożenia kary pieniężnej; 2. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 10, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 138 k.p.a. przez nieustalenie przesłanki przewozu okazjonalnego osób oraz przesłanki umieszczenia na dachu pojazdu lampy lub urządzenia technicznego będącymi podstawą odpowiedzialności skarżącej za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.; 3. naruszenie art. 75 i 80 k.p.a. w zw. z § 6 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego poprzez ustalenie rodzaju usługi wyłącznie na podstawie zeznań świadka – kierowcy skontrolowanego pojazdu, podczas gdy reprezentował on faktycznie skarżącą, a zatem winien zostać przesłuchany w charakterze strony po przeprowadzeniu wszystkich dostępnych dowodów, ewentualnie winien zostać przesłuchany w charakterze świadka w toku postępowania administracyjnego; 4. naruszenie art. 138 § 1 i § 2 k.p.a., art. 140 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 ust. 1 i 4 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji wydanej przez Inspektora Transportu Drogowego, który był świadkiem kontroli, a zatem podlegał obligatoryjnemu wyłączeniu od sporządzenia decyzji I instancji; 5. naruszenie art. 123 § 1 i § 2 oraz art. 124 w zw. z art. 78 § 2 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia o oddaleniu wniosków dowodowych; 6. naruszenie art. 138 § 1 poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy z całokształtu materiału dowodowego nie wynikał rodzaj wykonanej usługi oraz okoliczność wykonywania przewozu okazjonalnego osób, a także przez oddalenie wniosków dowodowych, podczas gdy organ nie ustalił okoliczności istotnych w sprawie; 7. naruszenie prawa materialnego przez bezzasadne przyjęcie na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, że na dachu pojazdu była zamontowana podświetlana lampa co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego i oddalenie odwołania; 8. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 11 u.t.d. przez przyjęcie, iż strona wykonywała przewóz okazjonalny w ramach krajowego transportu drogowego, podczas gdy z akt sprawy nie wynika okoliczność ustalenia przez organy administracyjne przewozu jakiejkolwiek osoby i ustalenia na czym miałaby polegać usługa wykonana przez skarżącego; 9. naruszenie art. 20, art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji poprzez nałożenie kary pieniężne na podstawie art. 18 ust. 5 u.t.d., podczas gdy przepis ten jest sprzeczny z Konstytucją. Mając powyższe na uwadze pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto wniósł o zawieszenie postępowania z uwagi na fakt, iż przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygnaturą TS 224/09 toczy się postępowanie dotyczące stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 u.t.d. oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu pełnomocnik ponownie podkreślił iż art. 75 u.t.d. wskazuje w jakich sprawach można wykorzystać wyniki kontroli do formułowania wniosków o wszczęcie postępowania. Z uwagi na fakt, iż nie zaliczają się do nich naruszenia art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., to protokół kontroli nie może stanowić podstawy do wszczęcia prowadzenia postępowania administracyjnego nakładającego karę pieniężną za naruszenia wskazane w tym artykule. Następnie pełnomocnik wskazał, iż z dowodów zgromadzonych w sprawie nie wynika okoliczność przewozu okazjonalnego osób oraz krajowego transportu drogowego, a zatem nie można przyjąć odpowiedzialności skarżącej za naruszenie przepisów ustawy, gdyż nie ustalono podstawowych przesłanek tej odpowiedzialności. Pełnomocnik podkreślił, iż okazana w czasie kontroli licencja nie ograniczała licencji na krajowy transport drogowy poprzez wskazanie rodzaju przewozu, a zatem należy uznać, że licencjobiorca może wykonywać wszystkie określone ustawą rodzaje przewozu. Ponadto pełnomocnik zarzucił organowi, iż błędnie przesłuchał kierowcę samochodu jako świadka. Należy bowiem uznać, iż reprezentował on skarżącą w toku kontroli, a zatem nie powinien być przesłuchiwany jako świadek, lecz winien zostać przesłuchany w charakterze strony. A zatem dowód ten jest sprzeczny z prawem i nie może stanowić podstawy wykonywania przez skarżącą w dniu kontroli przewozu okazjonalnego. Ponadto pełnomocnik stwierdził, iż decyzja I instancji została wydana przez tego samego inspektora, który przeprowadzał kontrolę, a zatem z naruszeniem art. 24 § 1 ust. 1 i 4 k.p.a. Inspektor jako przedstawiciel organu powinien bowiem zostać z urzędu wyłączony od udziału w sprawie, gdyż uczestniczył we wszystkich czynnościach procesowych w toku kontroli, jak również był świadkiem dokonanej kontroli. Należy zatem uznać, iż nie jest on osobą bezstronną w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie pełnomocnik wskazał, iż przeprowadzanie kontroli drogowej, sporządzanie protokołu z tej kontroli oraz wydawanie decyzji przez tego samego urzędnika naruszają art. 7, 8 i 11 k.p.a. uniemożliwiając sprawiedliwe i praworządne prowadzenie postępowania i rozstrzygnięcie sprawy. Pełnomocnik skarżącej wskazał również, iż na podstawie zebranych dowodów nie można przyjąć, iż doszło do naruszenia art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., gdyż ani fotografia banera, ani zeznania kierowcy nie pozwalają uznać, iż baner umieszczony na dachu był zaopatrzony w instalację elektryczną, zaś same zeznania świadka nie przesądzają o umieszczeniu na dachu pojazdu lampy lub innego urządzenia technicznego. Dopiero dokonanie oględzin powyższego urządzenia, ewentualnie dowód z opinii biegłego w tym zakresie mogłyby, zdaniem pełnomocnika, przesądzić o spełnieniu przesłanek wynikających z tego artykułu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że Sąd nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia złożonego przez skarżącego wniosku o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygnaturą TS 224/09 postępowanie dotyczące stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 u.t.d. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jest to zatem podstawa fakultatywnego zawieszenia postępowania, o czym świadczy użycie w tym przepisie sformułowania "sąd może zawiesić postępowanie". O zawieszeniu decydują więc względy celowościowe, które pozostawione są uznaniu Sądu. W ocenie Sądu, z uwagi na fakt, iż Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie już domówił nadania dalszego biegu wnioskom o zbadanie zgodności przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP, brak jest podstaw do zawieszenia postępowania. Dokonując analizy przedmiotowej sprawy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego zawartych w ustawie o transporcie drogowym, jak również przepisów k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji dokonały prawidłowego ustalenia okoliczności stanu faktycznego koniecznych do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, należycie oceniły zgromadzony materiał dowodowy i dokonały prawidłowej wykładni przepisów stanowiących podstawę do wydania decyzji. W ocenie Sądu, organy administracji drogowej obu instancji zasadnie uznały, że w dniu kontroli skarżąca spółka wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, co wyczerpało znamiona naruszeń określonych w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Przewóz ten był wykonywany przez kierowcę świadczącego usługi przewozowe na rzecz skarżącej spółki, na co wskazuje w szczególności treść zeznania złożonego przez kierowcę. W myśl art. 4 pkt 1 u.t.d., krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, stosownie do art. 5 ust. 1 tej ustawy, wymagane jest uzyskanie odpowiedniej licencji. Natomiast w świetle art. 6 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego taksówką wymaga licencji, której udziela się przedsiębiorcy po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie. Licencja ta udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto [...] - związek komunalny (art. 6 ust. 4 ustawy). Według ustaleń organów administracji dokonanych w niniejszej sprawie, skarżący posiada licencję nr [...], uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem (w aktach administracyjnych sprawy znajduje się kserokopia wypisu Nr [...] z tej licencji wydana skarżącemu). Licencja ta nie spełnia warunków określonych w art. 6 ust. 4 u.t.d. dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie została bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzuje – zgodnie z tym przepisem — obszaru, na którym przedsiębiorca uprawniony byłby do świadczenia usług transportowych osób. Zatem organ prawidłowo uznał, iż licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych. Nie odpowiada bowiem warunkom licencji "taksówkowej". W art. 5 ust. 1 ustawy ustawodawca wskazał, iż podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Żeby ją uzyskać przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki - inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 ustawy). W konsekwencji tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji na przewozy okazjonalne w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji "taksówkowej", co znalazło jednoznaczny wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b u.t.d., według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a - c, zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru, b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także, c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Na gruncie powołanych przepisów ustawy umieszczenie i używanie w pojeździe taksometru oraz sposób oznaczania pojazdu należą do cech charakterystycznych pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach licencji taksówkowej. W tej sytuacji inni przedsiębiorcy, którzy nie posiadają licencji taksówkowej, nie mogą - zgodnie z powołanym przepisem ustawy - wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami ewidentnie przypomina, czy też sugeruje transport drogowy osób taksówką. A zatem, w ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły, iż w dniu 29 września 2009 r. pojazdem zatrzymanym do kontroli był wykonywany przewóz okazjonalny osób. Za nietrafne należy uznać również zarzuty skargi podważające prawidłowość ustaleń dokonanych przez organy co do umieszczenia na dachu pojazdu urządzenia technicznego. Fakty te zostały bowiem ustalone w sposób jednoznaczny w wyniku czynności kontrolnych pojazdu, potwierdzonych w protokole kontroli. Dodatkowo należy zauważyć, iż kierowca przesłuchany w charakterze świadka zeznał, iż na dachu kontrolowanego pojazdu, którym wykonywał przewóz, znajdował się plafon reklamowy, na którym widniały napisu "[...]". Treść protokołu kontroli i zeznań świadka koresponduje ze zgromadzoną w aktach sprawy dokumentacją fotograficzną skontrolowanego pojazdu, a zatem organy miały prawo uznać po stronie skarżącej spółki wykonywanie przewozu okazjonalnego z naruszeniem zakazów określonych w przepisach art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Jednocześnie należy wskazać, iż fakt niepodświetlenia (bądź niepodłączenia) urządzenia podczas kontroli pozostaje bez wpływu na naruszenie art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Ponadto należy zauważyć, iż w świetle tego przepisu nie ma znaczenia w jakim celu zostało zainstalowane to urządzenie, lecz chodzi o zakazanie prób identyfikowania pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów okazjonalnych z pojazdami wykonującymi przewozy taksówkowe, gdyż tylko te ostatnie są uprawnione do instalacji takich urządzeń. Jak słusznie zauważył organ czynnikiem decydującym o uznaniu urządzenia umieszczonego na dachu pojazdu za urządzenie techniczne jest to, aby w odbiorze skierowanym do nieograniczonej liczby osób oznaczenie to wywierało lub mogło wywrzeć wrażenie, że pojazd może zatrzymać się w celu zawarcia umowy przewozu. Jednocześnie należy zauważyć, iż konsument korzystający z przewozu nie może być wprowadzany w błąd i musi mieć pewność, że wchodząc do samochodu oznaczonego w taki sposób jak taksówka, korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką. Natomiast umieszczenie na dachu pojazdu urządzenia sugerującego, iż jest to taksówka, powoduje realne prawdopodobieństwo popełnienia pomyłki w tym względzie. Za niezasadny należy również, w ocenie Sądu, uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 20, art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji. Ograniczenia przewidziane w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. nie naruszają konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej ani zasady równości. Przedsiębiorcy mają prawo wyboru formy wykonywania transportu drogowego – taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d. lub w formie przewozów okazjonalnych, o których mowa w art. 5 w zw. z art. 4 pkt 11 tej ustawy, jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w art. 18 ust. 5 ustawy. Zdaniem Sądu postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką czy też przewozu okazjonalnego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Przepisy art. 18 ust. 5 ustawy zapewniają natomiast równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorców. Bez istnienia takiego przepisu przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką mogliby być eliminowani z rynku przez wkupywanie się w ich klientelę przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką. Z powyższych względów trudno byłoby uznać, aby przepis ten naruszał wymienione przez skarżącą przepisy Konstytucji, tym bardziej w sytuacji, gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 524/10). W ocenie Sądu niezasadne są również zarzuty naruszenia postępowania dowodowego w sprawie. Dokumentacja fotograficzna skontrolowanego pojazdu, zeznania kierowcy, jak również dokumenty okazane w czasie kontroli pojazdu stanowią wystarczający materiał dowodowy dla wykazania naruszeń art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., bez konieczności ich potwierdzania innymi dowodami. Należy również uznać za prawidłowe stanowisko organu, który wskazuje, iż art. 78 § 2 k.p.a. pozwala na pominięcie wniosków dowodowych strony, jeżeli jej żądanie dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Mnożenie podobnych wniosków dowodowych prowadziłoby jedynie do nieuzasadnionego przedłużania postępowania administracyjnego, bez wpływu na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 479/10). Jednocześnie Sąd uznał za niezasadne zarzuty skarżącej wskazujące na przesłuchanie kierowcy w charakterze świadka, podczas gdy faktycznie reprezentował on stronę. Poza sporem pozostaje fakt, że podmiotem wykonującym transport drogowy osób na podstawie okazanej licencji, a więc i stroną postępowania w tej sprawie, jest A. R., zaś kierowca wykonywał jedynie na jego zlecenie i rzecz przewozy osób. W myśl przepisów k.p.a. strona może działać w postępowaniu administracyjnym osobiście, przez przedstawiciela lub przez pełnomocnika. Skoro kierowca nie był stroną ani jej przedstawicielem bądź pełnomocnikiem, nie mógł być też przesłuchany w charakterze strony. Mógł natomiast być przesłuchany w charakterze świadka na okoliczność działalności transportowej skarżącej, swojego w niej udziału oraz charakterystyki pojazdu, którym się posługiwał. Wbrew zarzutowi skargi, nie ma więc powodów, żeby uznać tę czynność za wykonaną z naruszeniem przepisów § 6 ust. 4 i 5 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 75 u.t.d. Jak bowiem słusznie wskazuje organ, przepis ten wymienia inne postępowania, w przypadku których wyniki kontroli wykorzystywane są do formułowania wniosków o ich wszczęcie. Podkreślenia wymaga, że podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli wobec podmiotów wykonujących przewozy drogowe stanowią przepisy ustawy o transporcie drogowym. Naruszenia te są ustalane w drodze czynności kontrolnych i powodują odpowiedzialność tych podmiotów określoną przepisami tej ustawy. Fakt przeprowadzenia kontroli inspektor transportu dokumentuje przez sporządzenie protokołu kontroli (por. art. 74 ustawy), który jest następnie przesłanką wszczęcia postępowania w sprawie tych naruszeń. Przepis art. 75 u.t.d. pozwala natomiast również wykorzystywać wyniki kontroli do wszczęcia postępowania w innych sprawach, które są szczegółowo w nim wymienione (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 755/10). Przyjęcie bowiem za uzasadnioną tezę skarżącego, że wyniki kontroli mogły być wykorzystane jedynie do postępowań wskazanych w art. 75 u.t.d. prowadziłoby do wniosku, iż większość przepisów ustawy o transporcie drogowym nie miałaby zastosowania. Nieuzasadniony jest również zarzut wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, z naruszeniem przepisów art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w myśl których pracownik organu zostaje wyłączony od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki, bądź w sprawie, w której był świadkiem lub biegłym, albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron. Jak słusznie wskazał organ, przepis ten nie odnosi się do inspektora, który przeprowadził kontrolę i wydał decyzję I instancji. Należy bowiem zauważyć, iż przez wykonanie kontroli przez inspektora nie powstał między stroną a kontrolującym stosunek prawny, który uzasadniałby jego wyłączenie. Poza tym kontrolujący nie zeznawał w sprawie jako świadek, jak również nie wydawał opinii jako biegły. W świetle natomiast art. 56 u.t.d. inspektor transportu drogowego jest uprawniony do wymierzania i pobierania kar pieniężnych, o których mowa w art. 92 i nast. u.t.d. Działa wówczas w drodze decyzji podejmowanej w imieniu i z upoważnienia organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli. Reasumując należy stwierdzić, że skoro przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą był wykonywany z ewidentnym naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, organ prawidłowo zastosował dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 utd. w związku z lp. 2.9.1 i 2.9.3 załącznika do u.t.d., nakładając na Spółkę karę pieniężną w wysokości 5 000 złotych. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). W ocenie Sądu organy oparły się na materiale prawidłowo i wyczerpująco zebranym w toku kontroli, dokonując jego odpowiedniej oceny, a swoje stanowisko uzasadniły zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.