VI SA/Wa 977/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Magdalena Maliszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu praktyki zawodowej oddala skargę w całości Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23), po rozpatrzeniu zażalenia Z. B. (skarżącego w niniejszej sprawie), utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. odmawiające wydania zaświadczenia o odbyciu praktyki zawodowej do kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjnej w ograniczonym zakresie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że jednym z wymogów uzyskania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie, w przypadku ukończenia studiów na kierunku pokrewnym dla danej specjalności, w przypadku ukończenia studiów na kierunku pokrewnym dla danej specjalności, jest konieczność odbycia trzyletniej praktyki, co wynika z art.14 ust. 3 pkt 4 c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). Organ wyjaśnił, że brak jest danych, które wskazywałyby, że Z. B. odbywał praktykę przy kierowaniu robotami w specjalności konstrukcyjnej. Zainteresowany załączył do wniosku kserokopię dyplomu ukończenia studiów magisterskich na kierunku inżynieria środowiska, protokoły odbiorów końcowych, zbiorcze zestawienie praktyki zawodowej. Ze zbiorczego zestawienia praktyki zawodowej wynika, że w jej trakcie była wykonywana m.in. wymiana stolarki drzwiowej, naprawa pokryć dachowych i obróbek blacharskich, modernizacja stacji łączności kryptograficznej, remont dachu wraz z dociepleniem budynku, wymiana okładzin ściennych i posadzek w sanitariatach, wykonanie izolacji pionowej fundamentów, wymiana bram garażowych na segmentowe, co w ocenie organu nie może stanowić podstawy do uznania odbycia wymaganej przepisami praktyki. Także załączone protokoły odbioru końcowego, przekazania do użytkowania dotyczące: m. in. "Docieplenia budynków nr 1, 2, 3 i 5 oraz wymiana pokryć dachowych w budynkach nr 1, 2 i 3 w kompleksie wojskowym w [...] ", "Wymiana bram garażowych na budynku nr 12 w kompleksie wojskowym 731 L.", "Częściowe malowanie pomieszczeń w budynku nr [...] w kompleksie wojskowym [...] ", "Wymiana okładzin ściennych i posadzek w sanitariatach na budynku nr [...] w kompleksie wojskowym w [...] " również nie mogą być uznane za odbycie przez Z. B. praktyki zawodowej w żądanym zakresie. Organ podkreślił, że przewidziana w art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych i nie może prowadzić do dokonywania jakichkolwiek ocen, w tym ocen prawnych odnośnie informacji będących w dyspozycji organu. Zaświadczenie dotyczy bowiem danych organu znajdujących się w jego ewidencji, zbiorze dokumentów lub zbiorze danych utrwalanych innymi technikami. Nie jest zatem dopuszczalne tworzenie na użytek danego postępowania, kompletowanie przez organ materiału dowodowego, który miałby służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści. Treść zaświadczenia ma bowiem opierać się na posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach i zbiorach danych, a zatem na materiale istniejącym w chwili złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia. W przypadku braku dokumentów potwierdzających określone okoliczności, organ winien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. W ocenie organu II instancji rozstrzygnięcie odmawiające wydania zaświadczenia o żądanej przez Z. B. treści jest prawidłowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Z. B. zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotne znacznie dla rozstrzygnięcia sprawy tj. naruszenie: - art 218 § 1 kpa poprzez uznanie, iż w realiach przedmiotowej sprawy zachodzą przesłanki do odmowy wydania zaświadczenia pomimo posiadania danych umożliwiających organowi ustalenie zakresu praktyki wnioskodawcy; - art 217 § pkt 1 poprzez uznanie, iż organ I instancji miał podstawy odmówić wydania zaświadczenia pomimo posiadania dokumentów potwierdzających odbycie praktyki, w sytuacji gdy urzędowego poświadczenia określonych skutków prawnych wymagają przepisy prawa. - art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 7 i 77 kpa poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego polegającą na uznaniu, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie zaświadczenia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie postanowienia organu I i II instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] stycznia 2016 r. złożył do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wniosek o wydanie zaświadczenia o odbyciu praktyki przy kierowaniu robotami budowanymi w specjalności konstrukcyjnej w ograniczonym zakresie, odbytej na terenach zamkniętych podległych Ministrowi Obrony Narodowej. Do wniosku zostały załączone dokumenty otrzymane od byłego pracodawcy tj. Rejonowego Zarządu Infrastruktury w [...]. W ocenie skarżącego z załączonych do wniosku dokumentów wynikał okres i zakres odbytej praktyki, a dokumenty te potwierdzają odbycie przez skarżącego praktyki przy kierowaniu robotami budowlanymi. Skarżący podniósł, że przedłożony organowi zakres obowiązków wskazywał jakiego typu czynności wykonywał w trakcie zatrudnienia w Rejonowym Zarządzie Infrastruktury. Ponadto zakres i wymiar czasowy odbywanej praktyki potwierdzają protokoły odbioru, a także zestawienie obytej praktyki, potwierdzone przez osobę posiadającą uprawniania zawodowe w wymaganym zakresie. Powyższe zdaniem skarżącego spełnia wymogi przewidziane w § 3 ust 7 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 września 2014 r. Skarżący podkreślił, że aby uzyskać uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie, zobowiązany jest do odbycia 1,5 rocznej praktyki na budowie, a nie jak twierdzi organ - 3 letniej. Z uwagi na fakt, że część swojej praktyki odbył w trakcie zatrudnienia w Rejonowym Zarządzie Infrastruktury (tereny zamknięte), jedynym dokumentem który mógłby potwierdzić odbycie praktyki w tym zakresie, byłoby zaświadczenie wydane przez Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...]. Wyjaśnił, że zatrudniony był w Rejonowym Zarządzie Infrastruktury od sierpnia 2001 roku do 30 kwietnia 2011. W okresie od dnia 16 listopada 2005 do maja 2011 r. pełnił funkcję Kierownika Wojskowej Administracji Koszar, niejednokrotnie nadzorując wykonywanie robót budowlanych w specjalności konstrukcyjno- budowlanej. W okresie od dnia 16 maja 2007 r. do dnia 6 maja 2011 r., Wojskowa Administracja Koszar, której kierownikiem był skarżący, wykonała szereg inwestycji, o realizacji których informowany był zarówno Wojewoda jak i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. Ponadto WINB w [...] niejednokrotnie wykonywał czynności kontrolne na inwestycjach realizowanych przez RZI w [...]. Do WINB w [...], były składane dokumenty oraz oświadczenia wymagane przepisami prawa budowlanego dotyczące zadań realizowanych przez RZI w [...]. Dokumenty te winny zostać w posiadaniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Zatem w ocenie skarżącego organ jest w posiadaniu szeregu dokumentów pozwalających na określenie wymiaru praktyki odbytej przez skarżącego w okresie świadczenia przez niego pracy jako Kierownika Wojskowej Administracji Koszar. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Tryb postępowania w sprawie wydania zaświadczenia reguluje Dział VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "kpa". Postępowanie to ma charakter uproszczony w stosunku do administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, a regulacja dotycząca zaświadczeń jest bardzo wąska. Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 kpa, zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem - w formie pisemnej - obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego) dokonanym przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści" Państwo i Prawo z 2004 r., nr 10, str. 58). Zaświadczenia są więc aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień lub obowiązków określonych (to jest stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, a oświadczeniami wiedzy. Istota zaświadczenia sprowadza się więc do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach, nie może również tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku. Jeżeli określony podmiot ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.), organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie tylko wtedy, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 kpa). Organ może - przed wydaniem zaświadczenia, przeprowadzić w koniecznym, a więc ograniczonym zakresie, postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego indywidualny stan sprawy opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia nie zmierza bowiem do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, ale co najwyżej do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu. Organ może zatem wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych bez potrzeby ich kreowania. W pierwszej kolejności zatem podlega ustaleniu, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane. Dalsza część postępowania sprowadza się natomiast do wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy, oraz czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (por. Z. Kmiecik, jw., str. 63). W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że treścią zaświadczenia może być jedynie pozytywne załatwienie wniosku osoby ubiegającej się o potwierdzenie faktu lub stanu prawnego; w sytuacji gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie orzeczenie odmawiające wydania zaświadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2000 roku, sygn. akt I SA/Wr 2709/98, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest zatem postępowaniem uproszczonym, o ograniczonym zakresie. W doktrynie oraz w orzecznictwie podkreśla się zresztą, że nie jest to postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, a jedynie ma charakter administracyjny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 16 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1485/11). Naczelny Sąd Administracyjny w wyrok z 25 października 2000 r., sygn. akt V SA 760/00, (LEX nr 50109) stwierdził, że: "Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować zasady (uregulowanej w art. 75 § 1 k.p.a.) dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. "Konieczne" postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., nie może być substytutem danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, o jakich mowa w art. 218 § 1 k.p.a. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane, i ustalenia ewentualnych ich dysponentów". Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, że - wbrew żądaniu skarżącego, określonego w jego wniosku, wydanie zaświadczenia nie było możliwe. Zgodnie z art. 14 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290), uzyskanie uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie wymaga a) ukończenia: - studiów drugiego stopnia na kierunku pokrewnym dla danej specjalności lub - studiów pierwszego stopnia na kierunku odpowiednim dla danej specjalności, lub - studiów pierwszego stopnia na kierunku pokrewnym dla danej specjalności, lub b) posiadania: - tytułu zawodowego technika lub mistrza, albo - dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe w zawodzie nauczanym na poziomie technika - w zawodach związanych z budownictwem określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 16, w zakresie odpowiednim dla danej specjalności, c) odbycia praktyki na budowie w wymiarze: - półtora roku w przypadku, o którym mowa w lit. a tiret pierwsze i drugie, - trzech lat w przypadku, o którym mowa w lit. a tiret trzecie, - czterech lat w przypadku, o którym mowa w lit. b. Zgodnie z art. 14 ust. 4 ww. ustawy warunkiem zaliczenia praktyki zawodowej jest praca polegająca na bezpośrednim uczestnictwie w pracach projektowych albo na pełnieniu funkcji technicznej na budowie (przez budowę w świetle art. 3 pkt 6 ww. ustawy, należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego) pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, a w przypadku odbywania praktyki za granicą pod kierunkiem osoby posiadającej uprawnienia odpowiednie w danym kraju. Dokumentem potwierdzającym odbycie takiej praktyki na terenach zamkniętych w jednostce organizacyjnej podległej Ministrowi Obrony Narodowej zgodnie z § 3 ust. 7 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1278) jest zaświadczenie potwierdzające odbycie praktyki zawodowej wydane przez właściwego wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego z wyszczególnieniem okresu odbywania praktyki zawodowej z podaniem terminów rozpoczęcia i ukończenia praktyki, z zakresu danej specjalności. W świetle powyższego organy nadzoru Budowlanego oceniając załączone do wniosku skarżącego dokumenty, zasadnie odmówiły mu wydania zaświadczenia o odbyciu praktyki zawodowej do kierowania robotami budowlanej w specjalności konstrukcyjnej w ograniczonym zakresie. W aktach sprawy brak jest danych które wskazywałyby, że skarżący odbywał praktykę przy kierowaniu robotami w specjalności konstrukcyjnej. Załączone do wniosku świadectwo pracy nie wskazuje aby wymieniony w nim pracodawca dopuścił możliwość wykonania czynności przez zainteresowanego, które mogłyby być kwalifikowane jako praktyka, również inne załączone przez skarżącego dokumenty, w tym zbiorcze zestawienie praktyki zawodowej, a także załączone do zażalenia protokoły odbioru końcowego i przekazania do użytkowania, nie mogą być uznane za odbycie przez skarżącego praktyki zawodowej w żądanym zakresie. Skarżący wnosił, aby w trakcie prowadzonego postępowania organ ustalił zakres praktyki, czas jej trwania oraz termin rozpoczęcia i zakończenia. Należy podkreślić, że przewidziana w art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych i nie może prowadzić do dokonywania ustaleń, które po raz pierwszy stwierdzałyby uprawnienia wnioskującego. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 października 2015 r. , sygn. III SA/Gl 1182/15, LEX 1926933 Zarzuty skargi pozbawione są zatem usprawiedliwionych podstaw. Organ podjął wszystkie, dopuszczalne w tego rodzaju postępowaniu czynności wyjaśniające dla ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia treści zaświadczenia żądanego przez skarżącego. Przeprowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., zostało dokonane w sposób wyczerpujący i wszechstronny. Organ szczegółowo wyjaśnił dlaczego brak było podstaw do wydania żądanego przez skarżącego zaświadczenia. Żądanie skarżącego wykraczało poza tryb przewidziany w art. 217 i art. 218 kpa, a w oparciu o posiadaną dokumentację, organ był zobligowany odmówić wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.