VI SA/Wa 985/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi R. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz R. J. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z [...] lutego 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ") na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1257, dalej: "kpa") i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) po rozpatrzeniu wniosku R. J. (dalej także jako: "wnioskodawca" lub "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego o wyeliminowanie z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji - zezwolenia Dyrektora Zarządu Transportu Miejskiego w [...] ("Dyrektor ZTM") z [...] listopada 2016 r. nr [...] wydanej na rzecz [...] z siedzibą w [...] ("[...]") na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej [...] przez [...] ("Zezwolenie"). Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zezwoleniem wydanym na rzecz [...] Dyrektor ZTM zezwolił powyższemu przedsiębiorcy na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej [...] przez [...] z ważnością do 31 grudnia 2017 r. Od tej decyzji odwołanie wniósł R. J.. Decyzją SKO w [...] z [...] lutego 2017 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, po rozpatrzeniu odwołania R. J., umorzono postępowanie odwoławcze, z uwagi na stwierdzenie, że wnoszący odwołanie nie jest stroną – w rozumieniu art. 28 kpa – postępowania. Pismem z 1 marca 2018 r. skierowanym do Dyrektora ZTM R. J. wniósł o cofnięcie m.in. wydanego w dniu [...] listopada 2016 r. Zezwolenia z powodu wydania tej decyzji z naruszeniem prawa. Zawiadomieniem z [...] marca 2018 r. Dyrektor ZTM - w trybie art. 65 § 1 kpa - przekazał zgodnie z właściwością ww. pismo R. J. do SKO, uznając, że stanowi ono wniosek o stwierdzenie nieważności Zezwolenia. Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. SKO na podstawie art. 61a § 1 kpa, po przeprowadzeniu wstępnego badania pisma wnioskodawcy z 1 marca 2018 r. odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia z powodu wydania z naruszeniem prawa Zezwolenia przez Dyrektora ZTM na rzecz [...], z uwagi na stwierdzenie, że wnoszący pismo z dnia 1 marca 2018 r. nie jest stroną postępowania. Przy czym - na marginesie - w uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazano, że Zezwolenie, którego cofnięcia domaga się wnoszący pismo z dnia 1 marca 2018 r., wyekspirowało z obrotu prawnego, z uwagi na jego ważność do dnia 31 grudnia 2017 r. Pismem z 16 maja 2018 r., skierowanym do SKO, R. J., powołując się na art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. Nr 125 z 2007 r., dalej "utd") złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu tego wniosku wnioskodawca oświadczył, że ma interes prawny i domaga się usunięcia niniejszego Zezwolenia z obrotu prawnego. Jak wskazano powyżej, skarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z [...] lutego 2019 r. SKO po rozpatrzeniu wniosku R. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego o wyeliminowanie z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji - Zezwolenia Dyrektora ZTM. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ, ponownie analizując stan faktyczny i prawny sprawy, stwierdził, że postanowienie SKO w [...] z [...] kwietnia 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest prawidłowe, zaś argumentacja zawarta w jego uzasadnieniu jest trafna i w pełni zasługuje na aprobatę. Organ wskazał, że wnioskodawca nie legitymuje się interesem prawnym do inicjowania postępowania. Nie jest bowiem przewoźnikiem w rozumieniu utd. Nadto organ wskazał, że decyzją z [...] listopada 2013 r. Starosta [...] stwierdził wygaśnięcie licencji wnioskodawcy z [...] marca 2004 r. Nr [...]. Skargę m.in. na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. J.. W uzasadnieniu skargi wnioskodawca podniósł, że "naruszenie prawa polega na tym, że organ Starosta [...] wydał dnia [...]11.2013r. Decyzję o stwierdzeniu wygaśnięcia licencji, na podstawie błędnego wpisu do ewidencji, którym to organem był Urząd Miasta i Gminy w [...], w którym zawiesiłem działalność 16.12.2010r. do według wydruku z CEIDG 16.06.2011r. Nie pamiętam bo nie dostałem decyzji o wpisie. Zgodnie z art. 31 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz. U. Nr 155 z 2007r. Poz. 1095) wpis o wykreśleniu następuje w chwili, gdy decyzja stanie się ostateczna (...) Wyrok z dnia 11 lutego 2015r. Sygn. akt VI SA/Wa 1157/14 podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest nie prawomocny. Licencja moja jest wpisana do CEDilG, zapis usunięto 17 stycznia 2017 r. Sprawa jest wyjaśniana, dowód załączam pismo Ministra Przedsiębiorczości [...] z dnia 21 lutego 2019r. Załączam pismo o wydanie zaświadczenia z dnia 19.03.2019 r. Oświadczam, że nie ma postanowienia o cofnięciu licencji ani o upadłości mojej firmy ani o zakazie przewożenia osób. Moje zezwolenie [...] jest ważne dowód pismo Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 05.10.2017r. + pismo ZTM z dnia 13.10.2016 r". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, ponieważ zaskarżone postanowienie narusza prawo - przepisy procesowe w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a". Kontrola sądowoadministracyjna, zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 p.p.s.a, dotyczy legalności działalności administracji publicznej, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, a także ocenić wpływ ewentualnego naruszenia na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 P.p.s.a). Sąd przy tym wyjaśnia, że złożona w tej sprawie skarga została przez sąd administracyjny rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie SKO z [...] lutego 2019 r., mocą którego organ, po rozpatrzeniu wniosku R. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego o wyeliminowanie z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji - Zezwolenia Dyrektora ZTM, wydanej na rzecz [...]. Podstawą prawną skarżonego przez wnioskodawcę postanowienia jest art. 61a § 1 kpa. Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do oceny, czy organ pierwszej instancji prawidłowo, na podstawie art. 61a § 1 kpa, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego czy też zaskarżone zażaleniem postanowienie było wadliwe, jak to ocenił skarżący. Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Niniejsze postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego. Zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na tle przytoczonej regulacji nie budzi wątpliwości, że ustawodawca rozróżnił dwa etapy postępowania tj. postępowanie wstępne, polegające na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, oraz postępowanie właściwe, w ramach którego następuje merytoryczne badanie sprawy i rozpatrywanie wniosku, które co do zasady kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Z treści art. 61a § 1 kpa wynika, że samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w danej sprawie nie powoduje automatycznego skutku jego wszczęcia. Organ zobowiązany jest przeprowadzić wstępną analizę wniosku pod kątem zbadania, czy nie zachodzą okoliczności uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie wniosku, a więc okoliczności określone w art. 61a kpa. W ramach unormowania art. 61a § 1 kpa ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. tzw. przesłankę podmiotową i przesłankę przedmiotową. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, tj. od osoby, która nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 kpa do złożenia wniosku (przesłanka podmiotowa). Tylko w odniesieniu do tej przesłanki ustawodawca zdecydował się w art. 61a § 1 kpa na wyrażenie w sposób konkretny, odwołując się do przymiotu strony postępowania. Natomiast przesłankę przedmiotową, objętą zakresem "uzasadnione przyczyny", pozostawił wyjaśnieniom doktryny i orzecznictwa. W przedmiotowej sprawie przesłanką odmowy wszczęcia postępowania był – w ocenie organu – brak przymiotu strony, czyi wskazana powyżej przesłanka podmiotowa. W związku z powyższym, Sąd pragnie przywołać dwa poglądy doktryny prawniczej. Zgodnie z M. Romańską: "W orzecznictwie podkreśla się (...), że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61a § 1 może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. W innych przypadkach należy wszcząć postępowanie na żądanie osoby mieniącej się jego stroną zgodnie z art. 61 § 3, dopiero bowiem czynności podejmowane we wszczętym postępowaniu stwarzają możliwość do zweryfikowania tezy wnoszącego podanie co do posiadania przez niego interesu prawnego w sprawie, warunkującego przypisanie mu statusu strony postępowania (wyroki NSA: z 14.02.2018 r., II OSK 970/16, LEX nr 2491654; z 29.11.2017 r., II OSK 337/17, LEX nr 2429359; z 23.11.2017 r., I OSK 135/16, LEX nr 2451257; z 3.02.2017 r., I OSK 821/15, LEX nr 2299225). W razie negatywnego wyniku czynności dowodowych zmierzających do zbadania statusu osoby wnoszącej podanie jako strony postępowania organ administracji publicznej powinien zakończyć te czynności procesowe decyzją o umorzeniu postępowania. Trudno bowiem przyjąć, że po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w oparciu o art. 7 i 77 § 1 organ miałby odmawiać wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1. Na etapie wstępnego badania wniosku organ administracji nie powinien prowadzić postępowania wyjaśniającego bez możliwości zagwarantowania wnioskodawcy udziału w czynnościach procesowych. Organ nie ma uprawnienia na etapie wstępnym do weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody oraz analizę stanu prawnego w sytuacji, gdy jednocześnie wnioskodawca nie ma procesowo zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie ma możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego (wyrok NSA z 9.09.2014 r., II GSK 998/13, ONSAiWSA 2016/3, poz. 48)" (w: Knysiak-Sudyka H. (red.), "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. II, opublikowano: WKP 2019). Z kolei J. Wegner stwierdziła, iż: "Należy (...) zwrócić uwagę, że status strony postępowania opiera się na koncepcji subiektywnej. W związku z tym kategoryczna wypowiedź organu w przedmiocie dopuszczalności wszczęcia postępowania wymaga dwojakiego rodzaju czynności, w zależności od stanowiska samego wnioskodawcy. Jak przekonująco wyjaśniła B. Adamiak, ocena zasadności twierdzenia o posiadaniu przez autora podania interesu prawnego wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zasada państwa prawnego stoi bowiem na przeszkodzie arbitralnemu wyrażaniu ocen w tym zakresie. Natomiast zgłoszenie żądania przez podmiot, który nie powołuje się na swój interes prawny, ale potrzebę wszczęcia postępowania wywodzi z innych źródeł może uzasadniać odmowę wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 61a § 1 (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 383). Źródła interesu prawnego strony mogą być rozmaite, w nauce wskazuje się, że należy doń zaliczać zarówno normy prawa materialnego, procesowego, jak i ustrojowego" (w: Chróścielewski W. (red.), Kmieciak Zb. (red.), "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", opublikowano: WK 2019). Powyższe poglądy prawne, podnoszone przez powołanych powyżej przedstawicieli doktryny prawniczej i akceptowane powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, tutejszy Sąd w całości podziela i przyjmuje jako własne. Przenosząc powyższe na niniejszą sprawę, wskazać należy, iż skarżący przed organem powoływał się wyraźnie na własny interes prawny, jego źródła upatrując m.in. w art. 22a ust. 1 pkt 2a utd (wskazywał na to np. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Skoro zaś w przepisach prawa materialnego wnioskodawca znajdywał swoją podstawę do prowadzenia postępowania z jego wniosku, organ winien był – zgodnie z przywołanymi orzeczeniami oraz poglądami doktryny – wszcząć postępowanie administracyjne. Sprawa braku statusu strony nie była bowiem w niniejszym postępowaniu oczywista, wymagała dodatkowej analizy prawnej oraz postępowania dowodowego, tym bardziej, że organ w rozstrzygnięciu powołuje się m.in. na dokumenty, z których wynika brak statusu skarżącego jako przedsiębiorcy - przewoźnika, co wnioskodawca z kolei – jak się wydaje – kwestionuje. Powyższe winno być zatem przedmiotem rozstrzygania po prawidłowym przeprowadzeniu przez SKO postępowania administracyjnego, w tym dowodowego. Dopiero w razie ewentualnego negatywnego wyniku czynności dowodowych zmierzających do zbadania statusu osoby wnoszącej podanie jako strony postępowania organ może zakończyć te czynności procesowe decyzją o umorzeniu postępowania. Obecne rozstrzygnięcie organu w postaci postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest zatem, zdaniem Sądu, nieprawidłowe. Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni zaprezentowane przez Sąd stanowisko dotyczące prawidłowego rozumienia regulacji powyższych przepisów. Wobec powoływania się przez wnioskodawcę na art. 22a ust. 1 pkt 2a utd jako źródło jego interesu prawnego, SKO winno wszcząć postępowanie administracyjne. Jak wskazano powyżej, dopiero potem, tj. po wszczęciu postępowania, w razie ewentualnego negatywnego wyniku czynności dowodowych zmierzających do zbadania statusu osoby wnoszącej podanie jako strony postępowania organ może zakończyć te czynności procesowe decyzją o umorzeniu postępowania. Mając na względzie podniesione powyżej naruszenia przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił skarżone postanowienie SKO i poprzedzające je postanowienie organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. (pkt I wyroku). Z uwagi na fakt, iż skarżący nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, a sprawa była rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, Sąd - mimo braku stosownego wniosku skarżącego – w punkcie II wyroku z urzędu zasądził na jego rzecz od organu zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 200 zł, na którą złożył się wpis w tejże wysokości (art. 200, 209 i 210 § 2 P.p.s.a.).