VI SA/Wa 987/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2008 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieokazanie wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego P. C. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 987/08 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2008 roku Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, pkt 3 kpa, art. 92 ust. 1, ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), lp. 11.4. ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 14, Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. Wspólnot Europejskich nr L 370 z 31.12.1985 str. 8-21, ze zm.), art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r., Nr 92, poz. 879 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 roku o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 37000,00 zł. (trzydzieści siedem tysięcy złotych), utrzymał decyzję organu I instancji w mocy w zakresie stwierdzonych naruszeń: nieokazania wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie - za każdy dzień, z tytułu, którego łączna kara wynosi 37.000,00 zł oraz uchylił decyzję organu I instancji w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 37.000 złotych i na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym nałożył karę pieniężną w wysokości 30.000 złotych. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ wskazał, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów: 1. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych, 2. o czasie pracy kierowców, 3. o odpadach, 4. o ochronie zwierząt, 5. o ruchu drogowym oraz w zakresie ochrony środowiska, okresowych ograniczeń ruchu pojazdów na drogach lub zakazu ruchu niektórych ich rodzajów, 6. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, 7. wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, 8. wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych, - podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 15.000 złotych w odniesieniu do kontroli drogowej, 30.000 złotych - w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie. Zgodnie z art. 14 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, pracodawca wydaje kierowcom wystarczającą liczbę wykresówek, mając przy tym na uwadze, że wykresówki te mają charakter osobisty, uwzględniając długość okresu pracy, możliwość konieczności zastąpienia uszkodzonych wykresówek lub wykresówek zabranych przez rejestrującego zainstalowanego w pojeździe. Przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki i wydruki w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 15 ust. 1, w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydaje ich kopie zainteresowanym kierowcom, na ich wniosek. Przedsiębiorstwo wydaje także zainteresowanym kierowcom na ich wniosek kopie danych wczytanych z kart kierowców oraz ich wydruki na papierze. Wykresówki, wydruki, oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych.". Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, kierowca wykonujący przewóz drogowy, który w określonych dniach nie prowadził pojazdu albo prowadził pojazd, do którego nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006 lub Umowy AETR, na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli przedstawia zaświadczenie, które zawiera następujące dane: imię i nazwisko kierowcy, okres, którego dotyczy, wskazanie przyczyny nieposiadania wykresówek, nieużytkowania karty kierowcy lub niesporządzenia wydruków, o których mowa w art. 15 ust. 7 rozporządzenia (EWG) nr 3821/85, miejsce i datę wystawienia, podpis pracodawcy lub podmiotu, na rzecz, którego kierowca wykonywał przewóz. Zaświadczenie, o którym mowa w ust. 1, pracodawca wystawia i wręcza kierowcy przed rozpoczęciem przez kierowcę przewozu drogowego. W przypadku, gdy kierowca w określonych dniach nie prowadził pojazdu w trakcie wykonywania danego zadania przewozowego, pracodawca niezwłocznie wystawia i przekazuje zaświadczenie na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli. Natomiast, gdy kierowca przebywał na zwolnieniu lekarskim od pracy z powodu choroby, na urlopie wypoczynkowym lub, gdy prowadził inny pojazd wyłączony z zakresu stosowania rozporządzenia (WE) nr 561/2006, podmiot wykonujący przewóz drogowy wystawia zaświadczenie, o którym mowa w ust. 1 na elektronicznym oraz przeznaczonym do druku formularzu, o którym mowa w. decyzji Komisji nr 2007/230/WE z dnia 12 kwietnia 2007 r. w sprawie formularza dotyczącego przepisów socjalnych odnoszących się do działalności w transporcie drogowym (Dz. Urz. UE L 99 z 14.04.2007, str. 14) a kierowca to zaświadczenie podpisuje. Ww. przepisy stosuje się odpowiednio do kierowcy niezatrudnionego przez przedsiębiorcę, lecz wykonującego osobiście przewozy na jego rzecz oraz do przedsiębiorcy osobiście wykonującego przewozy drogowe, z tym, że przedsiębiorca osobiście wykonujący przewozy drogowe przedkłada stosowne oświadczenie. Organ wyjaśnił, iż kontrolę P. C., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "E." przeprowadzono na podstawie stosownego upoważnienia w dniu 24 października 2006 roku a czynności kontrolne obejmowały okres od 10 stycznia 2006 roku do 28 lutego 2008 roku. Kontrolowany przedsiębiorca nie okazał za okres kontroli żadnych wykresówek zatrudnionych kierowców tłumacząc, iż zostały one skradzione przy okazji kradzieży paliwa, która miała miejsce 19 - 20 października 2006 roku. Organ zauważył, iż fakt kradzieży paliwa został zgłoszony w Komisariacie Policji w S. dnia 27 października 2006 roku. Natomiast fakt kradzieży wykresówek - w dniu 9 listopada 2006 roku, tj. 16 dni po rozpoczęciu kontroli. W ocenie organu okoliczność ta podważa wiarygodność kontrolowanego, iż przyczyną braku wykresówek było zdarzenie losowe. Główny Inspektor wyjaśnił, także, iż w sentencji decyzji organ I instancji, ze względu na treść art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym nie może nałożyć kary pieniężnej wyższej niż 30.000 złotych. Podkreślił, iż kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych przewinień, a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, P. C., zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2006 roku o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie ewentualnie błędną interpretację. W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., iż powodem zgłoszenia kradzieży wykresówek już po rozpoczęciu kontroli był fakt, że nie wiedział a nawet nie mógł przypuszczać, że wraz z kradzieżą paliwa doszło także do kradzieży dokumentacji. W ocenie skarżącego kradzież jest okolicznością, której nie mógł przewidzieć a zatem organ winien umorzyć postępowanie w sprawie z mocy art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonych decyzji aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Sąd, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr, 153 poz.1270), zwanej dalej p.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Zgodnie z art. 15 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Oznacza to, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. W orzeczeniu z dnia 22 marca 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) NSA podkreślił, że "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". Obowiązek dwukrotnego rozpoznania oznacza, że organ I II instancji, zgodnie z przepisami prawa procesowego, prowadzi postępowanie wyjaśniające. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął, iż "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Rodzaje rozstrzygnięć, jakie może wydać organ odwoławczy zawarte są w zamkniętym katalogu określonym w art. 138 k.p.a. Organ nie może wydać innej decyzji, niż wymieniona w powołanym przepisie. W myśl powołanej normy organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżony akt (pkt 1). Uprawniony jest także, by uchylając w całości lub w części rozstrzygnięcie organu niższego stopnia w tym zakresie orzec, co do istoty sprawy, jak również uchylając w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, umorzyć postępowanie pierwszej instancji (pkt 2). Natomiast zgodnie z punktem 3 organ może umorzyć postępowanie odwoławcze. Tak określone rodzaje rozstrzygnięć są wiążące dla organu rozpoznającego odwołanie czy zażalenie. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego w powołaniu na art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 3 kpa w punkcie pierwszym swojego rozstrzygnięcia utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie stwierdzonych naruszeń: nieokazania wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie - za każdy dzień, z tytułu, którego łączna kara wynosi 37.000,00 zł natomiast w punkcie drugim tegoż rozstrzygnięcia uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie nałożonej kary w wysokości 37 000 złotych i na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym nałożył karę pieniężną w wysokości 30 000 złotych,. Tym samym organ odwoławczy wydał decyzję, która nie mieści się w ramach określonych przepisem art. 138 § 1 k.p.a. i należy ją ocenić jako naruszającą wyżej wymienioną normę prawną. Niejako na marginesie Sąd zauważa, iż na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 organ umarza postępowanie odwoławcze. Uznać także należy, iż wadliwa jest decyzja organu I instancji. Wadliwość tę dostrzegł organ odwoławczy, uchylając w punkcie drugim decyzji decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Podkreślenia wymaga, iż z tytułu ujawnionych nieprawidłowości organ pierwszej instancji zobligowany jest do wskazania w swojej decyzji wysokości kar jednostkowych oraz kar łącznych w odniesieniu do poszczególnych naruszeń. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 29/08, niepublik.), niezależnie od stwierdzonej liczby naruszeń będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą składać się kary za poszczególne naruszenia. Wielkość tych kar wynika z załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Jednakże z uwagi na treść art. 92 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy, w sentencji rozstrzygnięcia organ nie może nałożyć kary wyższej niż 30 000 złotych. Tak, więc w rozpatrywanej sprawie organ I instancji naruszył art. 92 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy albowiem w sentencji nie orzekł o ograniczeniu nałożonych kar a jedynie przytoczył stosowny przepis. Reasumując należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i jako wadliwe winny być wyeliminowane z obrotu prawnego. Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia zawartego w uchylonych decyzjach jest przedwczesne. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni wskazaną wyżej ocenę prawną i wyda stosowną decyzję mieszczącą się w katalogu określonym w art. 138 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270) orzekł jak w sentencji. Stosownie do art. 152 powyższej ustawy, uchylone decyzje we wskazanym zakresie nie podlegają wykonaniu. O kosztach Sąd postanowił w oparciu o art. 200 p.p.s.a.