VI SA/Wa 994/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2014 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że wymieniona w pkt 1 decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury (obecnie Minister Infrastruktury i Rozwoju, wcześniej Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, dalej także organ) decyzją z [...] marca 2009 r. działając na podstawie art. 195a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.), orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego W. S. (dalej skarżący) kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia. Decyzja ta była poprzedzona wszczętym z urzędu wobec skarżącego postępowaniem z tytułu odpowiedzialności zawodowej, w związku ze skargą K. K. z [...] września 2008 r., w której zarzucił on skarżącemu szereg nieprawidłowości w zakresie sporządzenia operatu szacunkowego/wyceny prawa własności lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielomieszkaniowym przy ul. K. [...] w W. wraz z udziałem w częściach wspólnych oraz działce gruntu (chodzi o dokument z [...] lutego 2008 r. pt. "Operat szacunkowy wartości nieruchomości [...]" sporządzony na zamówienie M. S.A. w T.). Skutkiem postępowania wyjaśniającego kwestię ww. skargi, przeprowadzonego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, organ wydał ww. decyzję z [...] marca 2009 r. o karze dyscyplinarnej. Jednak w związku z wnioskiem skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nakazał Komisji ponowne postępowanie wyjaśniające w sprawie. W jego wyniku Komisja ustaliła m.in., że skarżący wykonując czynności szacowania objęte ww. operatem nie wypełnił obowiązków określonych w art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszył przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej rozporządzenie w sprawie wyceny, przez niezachowanie staranności właściwej dla czynności szacowania w zakresie doboru nieruchomości podobnych oraz współmierności przy doborze jednostki porównawczej. O posiedzeniu Komisji nie został powiadomiony obrońca z urzędu ustanowiony dla skarżącego w postępowaniu wyjaśniającym w I instancji. W konsekwencji ww. ustaleń Komisja wnioskowała do organu o zastosowanie wobec skarżącego kary dyscyplinarnej upomnienia z art. 178 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uwzględniając wniosek Komisji organ – Minister Infrastruktury decyzją z [...] listopada 2009 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą ww. decyzję pierwszoinstancyjną z [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu podał m.in., że prowadzone przez Komisję postępowanie wyjaśniające w II instancji jest odrębne w stosunku do postępowania pierwszoinstancyjnego, zatem obrońca z urzędu występujący w I instancji nie uczestniczy automatycznie w drugiej (II) instancji. Skarżący złożył skargę na ww. ostateczną decyzję organu z [...] listopada 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Warszawie, który to Sąd wyrokiem z 18 maja 2010 r. uchylił tę decyzję z powodu naruszenia przepisów proceduralnych. Uznał mianowicie, że niepowiadomienie przez Komisję ustanowionego dla skarżącego w niezakończonej sprawie administracyjnej obrońcy z urzędu o terminie kolejnego posiedzenia wyjaśniającego Komisji w II instancji, wyznaczonego w następstwie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jest naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy. Pełnomocnictwo do działania obrońcy z urzędu w postępowaniu wyjaśniającym wygasa bowiem dopiero po wydaniu decyzji ostatecznej w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z 20 października 2011 r. oddalił skargę kasacyjną organu od ww. wyroku WSA z 18 maja 2010 r., skutkiem czego wyrok WSA (uchylający ww. decyzję organu z [...] listopada 2009 r.) stał się prawomocny. W związku z powyższym wyrokiem NSA organ (obecnie, jak już wzmiankowano, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) pismem z [...] stycznia 2012 r. przekazał przedmiotową sprawę przewodniczącemu Komisji Odpowiedzialności Zawodowej "w celu ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego" wobec skarżącego, w którym należy zbadać, czy skarżący wykonując czynności z zakresu szacowania ww. nieruchomości wypełnił obowiązki, o których mowa w art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Posiedzenie Komisji "w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego" odbyło się [...] maja 2012 r. W protokole końcowym Komisja stwierdziła w szczególności naruszenie przez skarżącego przy wykonywaniu ww. szacowania przepisów art. 153 ust. 1 i art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów § 4 ust. 4, § 55 ust. 2 i § 56 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny; w konsekwencji wnioskowała do organu o zastosowanie wobec skarżącego kary dyscyplinarnej – nagany, wymienionej w art. 178 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na bazie powyższego protokołu organ – Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydał w dniu [...] maja 2013 r. decyzję, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa oraz § 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz. U. Nr 248, poz. 1494 ze zm.) "po rozpatrzeniu wniosku W. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia orzeczonej decyzją z dnia [...] marca 2009 r. (...)" utrzymał w mocy "decyzję z dnia [...] listopada 2009 r.". W obszernym uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie (w tym odnotował m.in., że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 maja 2010 r. uchylił decyzję organu z [...] listopada 2009 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 października 2011 r. oddalił kasację organu od tego wyroku) oraz wskazał, że ustalenia faktycznoprawne objęte ww. protokołem końcowym Komisji należy przyjąć w całości, gdyż odpowiadają zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu i są zgodne z przepisami regulującymi działalność zawodową w zakresie wyceny nieruchomości, w tym odpowiedzialność zawodową rzeczoznawców. Następnie organ wymienił i szczegółowo uzasadnił stwierdzone przy wykonywaniu ww. szacowania naruszenia przez skarżącego wzmiankowanych już przepisów art. 153 ust. 1 i art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów § 4 ust. 4, § 55 ust. 2 i § 56 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, jak również wysokość nałożonej na skarżącego z tego tytułu kary dyscyplinarnej. Odnośnie tej ostatniej kwestii organ zauważył na ostatniej [...] stronie decyzji, że zastosowanie kary wyższej niż orzeczona w zaskarżonej decyzji uzależnione byłoby od stwierdzenia "że decyzja z dnia [...] listopada 2009 r. w sposób rażący narusza przepisy prawa lub (...) interes społeczny". Wobec niestwierdzenia tych przesłanek organ uznał "że nie zachodzą przesłanki do zmiany decyzji z dnia [...] listopada 2009 r.". W skardze do Sądu na powyższą decyzję organu z [...] maja 2013 r. skarżący, oprócz zarzutów natury stricte merytorycznej podnoszących naruszenie przez organ szeregu przepisów prawa procesowego i materialnego, w pierwszej kolejności zauważył, że organ zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] listopada 2009 r., pomimo że (wcześniej) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 maja 2010 r. decyzję tę uchylił (sprawa I SA/Wa 129/10), a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 października 2011 r. (sprawa II GSK 1046/10) "utrzymał wyrok WSA". Zatem – zdaniem skarżącego – jeżeli decyzja z [...] listopada 2009 r. została uchylona, to kwestionowana obecnie decyzja "utrzymująca w mocy nieistniejącą decyzję – rażąco narusza prawo". Powyższa skarga z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi wpłynęła do Sądu [...] lipca 2013 r. Na ostatniej stronie przedstawionych akt administracyjnych znajduje się postanowienie organu z [...] lipca 2013 r., którym organ, działając na podstawie art. 113 ust. 1 kpa sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w ww. decyzji z dnia [...] maja 2013 r. "utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] marca 2009 r. (...) orzekającą o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego W. S. kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia" w następujący sposób: na stronie pierwszej w sentencji zamiast > utrzymuję w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. < powinno być > utrzymuję w mocy decyzję z dnia [...] marca 2009 r. <, na stronie [...] zamiast > z dnia [...] listopada 2009 r. < powinno być > z dnia [...] marca 2009 r. < We wniosku o ponowne rozpatrzenie kwestii ww. postanowienia skarżący nie zgodził się z zajętym w nim przez organ stanowiskiem, podnosząc m.in., że "nie jest oczywiste, że decyzja z [...] maja 2013 r. dotyczy decyzji z [...] marca 2009 r. (...)". Organ nie uwzględnił powyższego wniosku. Postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. wydanym na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 kpa utrzymał w mocy ww. postanowienie z [...] lipca 2013 r. Podkreślił w uzasadnieniu, że ww. decyzja organu z [...] maja 2013 r. dotyczyła "utrzymania w mocy decyzji z dnia [...] marca 2009 r." orzekającej wobec skarżącego karę dyscyplinarną upomnienia, a skorygowana omyłka nie ma wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie decyzji z [...] maja 2013 r.". Skarżący zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc m.in., że w przepisowym terminie złożył skargę na decyzję utrzymującą w mocy decyzję z [...] listopada 2009 r., a "teraz okazuje się, że (...) skarga jest bezprzedmiotowa, bo decyzją z [...].05.2013 r. utrzymana jest w mocy inna decyzja". Skorygowana omyłka ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Oczywista omyłka nie jest "wtedy, gdy data wskazuje na decyzję o innej treści". Tego typu błąd nie podlega sprostowaniu. Skargę tę, po uprzednim zawieszeniu postępowania w niniejszej sprawie (por. postanowienie Sądu z 20 listopada 2013 r. k [...] akt), Sąd rozpoznał w sprawie VISA/Wa 2840/13. Mianowicie wydanym w tej sprawie wyrokiem z 20 listopada 2013 r. uchylił ww. postanowienie organu z [...] sierpnia 2013 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z [...] lipca 2013 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki w sentencji ww. decyzji ostatecznej z [...] maja 2013 r. W uzasadnieniu tego wyroku wskazał m.in. że utrzymanie w mocy, drogą sprostowania "oczywistej omyłki", innej decyzji niż pierwotnie wymieniona w rozstrzygnięciu, oznacza merytoryczną zmianę tego rozstrzygnięcia/sentencji co do istoty i jest sprzeczne z dopuszczalnym w art. 113 § 1 kpa trybem rektyfikacji decyzji administracyjnych, który przewidziany jest wyłącznie dla nieistotnych wadliwości. W tej sytuacji wadliwość ww. decyzji organu z [...] maja 2013 r. nie nadawała się do wyeliminowania na podstawie art. 113 § 1 kpa. Postępując inaczej organ, z naruszeniem tego przepisu, dokonał zmiany merytorycznej decyzji, to jest zmienił treść decyzji odwoławczej co do decyzji utrzymanej tą decyzją w mocy. Powyższy wyrok Sądu z 20 listopada 2013 r. wydany w sprawie VI SA/Wa 2840/13 nie był skarżony do sądu wyższej instancji (NSA), skutkiem czego stał się prawomocny z dniem [...] stycznia 2014 r. Oznacza to, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ww. decyzja organu z [...] maja 2013 r. w brzmieniu nie uwzględniającym omawianego tu sprostowania oczywistej omyłki, które to sprostowanie zostało przez Sąd prawomocnie uchylone. W tym stanie rzeczy, po rozpoznaniu skargi skarżącego na ww. decyzję organu z [...] maja 2012 r., którą organ ten utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] listopada 2009 r. – wyeliminowaną z obrotu prawnego, gdyż prawomocnie uchyloną ww. wyrokiem WSA z 18 maja 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów art. 138 § 1 i 2 kpa – nie uprawniających organu do działania, które stało się jego udziałem w niniejszej sprawie. W szczególności z przepisów tych nie wynika możliwość utrzymania w mocy przez organ, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, wcześniejszej swojej decyzji odwoławczej, która skutkiem także wcześniejszego zaskarżenia jej przez stronę, a następnie prawomocnego wyroku Sądu, została wyeliminowana z obrotu prawnego. Działając inaczej organ utrzymał w mocy akt, którego już w obrocie nie ma, zatem działanie to wyczerpuje przesłankę wydania decyzji bez podstawy prawnej, a opierając to rozstrzygnięcie na art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa (w świetle tego ostatniego przepisu do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, zatem także przepisy art. 138 kpa określające sposoby załatwienia odwołania), organ zadziałał z naruszeniem tych przepisów mającym charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tej sytuacji należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem pierwszoinstancyjnym, a nie z żadnym innym. Utrzymać w mocy decyzję to znaczy utrzymać w mocy jej podstawowy, konieczny element, jakim jest rozstrzygnięcie, w którym wyrażona jest wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. W niniejszej sprawie w wyniku uchylenia (prawomocnego) ww. drugoinstancyjnej, bo wydanej przez organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzji z [...] listopada 2009 r., postępowanie dotyczące odpowiedzialności zawodowej skarżącego i wymierzenia mu kary dyscyplinarnej wróciło na etap aktualnego w tej sytuacji wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2009 r. (por. k [...] i nast. akt administracyjnych) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. pierwszoinstancyjną decyzją organu z [...] marca 2009 r. o karze dyscyplinarnej. Tak też sprawę niniejszą (po wydaniu przez NSA ww. wyroku z 20 października 2011 r.) obowiązany był rozpatrzyć organ, to jest na skutek tego wniosku wypowiedzieć się (po przeprowadzeniu stosownego postępowania, uwzględniając przy tym wiążące go stanowisko zajęte przez WSA, a następnie NSA w ww. wyrokach odpowiednio z 18 maja 2010 r. i 20 października 2011 r.) o rozstrzygnięciu objętym ww. decyzją z [...] marca 2009 r. i podjąć decyzję odwoławczą odpowiednio do katalogu (zamkniętego) decyzji organu odwoławczego / ponownie rozpatrującego sprawę zawartego w art. 138 kpa. Utrzymanie w mocy zaskarżonej w administracyjnym toku instancji decyzji to – jak już wzmiankowano – utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia (osnowy) tej decyzji. Wyraża ono bowiem wolę takiego, a nie innego załatwienia sprawy przez organ. Jeżeli zatem intencją organu podejmującego ww. zaskarżoną obecnie do Sądu decyzję z [...] maja 2013 r. było utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z [...] marca 2009 r., to organ ten winien był decyzją z [...] maja 2013 r. utrzymać w mocy decyzję z [...] marca 2009 r. a nie prawomocnie uchyloną ww. decyzję z [...] listopada 2009 r., gdyż w ten sposób nie tylko naruszył prawo, ale również uczynił swoje rozstrzygnięcie bezprzedmiotowym, skoro odniósł je do aktu wyeliminowanego z obrotu. Przedmiotem decyzji organu odwoławczego może być jedynie sprawa rozstrzygnięta decyzją pierwszoinstancyjną. W konsekwencji decyzja organu odwoławczego (a w takim de facto charakterze działa organ/minister rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stosownie do art. 127 § 3 kpa) może dotyczyć wyłącznie decyzji pierwszoinstancyjnej organu, która została zaskarżona w drodze odwołania / odpowiednio - jak w niniejszej sprawie – w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja organu odwoławczego dotycząca decyzji, która nie była przedmiotem odwołania / wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jest nieważna (por. A. Wróbel – Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego pkt I.3. i 4. w Lex Omega). W rozpoznawanej sprawie organ zaskarżoną decyzję odniósł – stosownie do zawartego w niej rozstrzygnięcia - do ww. decyzji z [...] listopada 2009 r., w sytuacji gdy była ona już prawomocnie uchylona ww. wyrokami WSA i NSA, zaś organ w następstwie tego uchylenia rozpoznawał sprawę na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego przedmiotem była decyzja organu z [...] marca 2009 r. Czyniąc przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji decyzję z [...] listopada 2009 r., która nie była (i nie mogła być) przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ podjął decyzję dotkniętą – w myśl powyższego – wadą nieważności. Aczkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji można odnotować argumentację odnoszącą się do meritum sprawy zakończonej decyzją z [...] marca 2009 r., jako że po uchyleniu decyzji z [...] listopada 2009 r. organ podjął w sprawie działania procesowe, w szczególności przekazując ją Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a następnie powołał się na protokół końcowy tej Komisji z [...] maja 2012 r., jednak nie zmienia to faktu, że w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji utrzymał w mocy "decyzję z dnia [...] listopada 2009 r.", nawiązując też do niej na ostatniej [...] stronie uzasadnienia decyzji zaskarżonej. W razie natomiast sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem, za miarodajną należy przyjąć treść rozstrzygnięcia (por. A. Wróbel – Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego pkt II.4. w Lex Omega). Niniejszy wyrok oznacza, że organ w postępowaniu zainicjowanym ww. wnioskiem skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] marca 2009 r. w dalszym ciągu obowiązany jest w prawnoprocesowych formach działania wynikającego z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) rozpoznać sprawę w instancji odwoławczej odnosząc swoje rozstrzygnięcie do decyzji z [...] marca 2009 r. Przed jego podjęciem jakiekolwiek uwagi / oceny merytoryczne w sprawie (co do jej istoty), ponad to co zostało powiedziane wyżej w kwestiach formalnoprawnych działania organu na obecnym etapie sprawy, są przedwczesne, skoro nie została ona jeszcze zakończona w administracyjnym toku instancji decyzją ostateczną (jak już wyżej nadmieniono, zgodnie z art. 127 § 3 kpa do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań). Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270 j.t.), orzekł jak w sentencji wyroku.