VI SAB/Wa 10/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. O. na bezczynność Specjalistycznego Szpitala Wojewódzkiego w C. w rozpoznaniu odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert postanawia odrzucić skargę Pismem z 26 lutego 2021 r. skarżąca, A. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Specjalistycznego Szpitala Wojewódzkiego w [...] w rozpoznaniu odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert. W uzasadnieniu skargi wskazała, że w dniu 18 grudnia 2020 r. złożyła do Dyrektora ww. jednostki odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu na udzielanie świadczeń zdrowotnych ratowników medycznych w zespołach ratownictwa medycznego w Specjalistycznym Szpitalu Wojewódzkim w [...]. Podkreśliła, że po upływie terminu do rozpatrzenia odwołania skierowała do Dyrektora ponaglenie. W dniu 2 lutego 2021 r. otrzymała pismo, w którym wskazano, że odwołanie z 18 grudnia 2020 r. zostało potraktowane jako protest. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 295 ze zm.) do konkursu ofert na świadczenie usług zdrowotnych stosuje się odpowiednio art. 140, art. 141, art. 146 ust. 1, art. 147, art. 148 ust. 1, art. 149, art. 150, art. 151 ust. 1, 2 4-6, art. 152, 153 i 154 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r., Nr 164 poz. 1027 ze zm.), przy czym prawa i obowiązki Prezesa Funduszu i dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu wykonuje kierownik podmiotu leczniczego udzielającego zamówienia. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniobiorcy, który brał udział w konkursie przysługuje odwołanie w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania. Odwołanie rozpatrywane jest w terminie 14 dni od daty jego otrzymania. Wskazała, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymałam decyzji Dyrektora Szpitala. Jak podkreśliła, jej pismo zostało błędnie potraktowane jako protest i w związku z tym została jej udzielona odpowiedź w formie przewidzianej dla protestu. Powyższe, zdaniem skarżącej, wynika z wadliwego sformułowania specyfikacji konkursu, który w punkcie 5. Wybór oferenta w podpunkcie 5.5. zawiera zapis niezgodny z przepisami ustawy, a mówiący o tym, że Oferent może złożyć do Udzielającego Zamówienia umotywowany protest dotyczący rozstrzygnięcia konkursu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednakże kontrola ta odbywa się w trybie i na zasadach określonych przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 225 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Merytoryczne rozpatrzenie skargi, każdorazowo poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Rozpatrując niniejszą sprawę w kontekście powyższych przesłanek Sąd uznał skargę za niedopuszczalną, podlegającą odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. sąd orzeka w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (§ 2a p.p.s.a.) oraz sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z wyliczenia spraw podlegających właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika, że zarzut bezczynności formułowany w treści skargi może dotyczyć wyłącznie przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., a zatem tych aktów i czynności, składających się na działalność administracji publicznej, które są zaskarżalne i podlegają kontroli sądu administracyjnego. Innymi słowy ustawodawca dopuścił możliwość składania skarg na bezczynności jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca brała udział w postępowaniu konkursowym na udzielenie zamówienia, na świadczenia zdrowotne realizowane w Specjalistycznym Szpitali Wojewódzkim w [...]. Postępowanie konkursowe prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. 2020, poz. 295 ze zm.). Zgodnie z jej art. 26 ust. 1 podmiot leczniczy spełniający przesłanki określone w art. 4, art. 5 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. poz. 2019 oraz z 2020 r. poz. 288, 1492, 1517, 2275 i 2320), zwany dalej "udzielającym zamówienia", może udzielić zamówienia na udzielanie w określonym zakresie świadczeń zdrowotnych, zwanego dalej "zamówieniem", podmiotowi wykonującemu działalność leczniczą, lub osobie legitymującej się nabyciem fachowych kwalifikacji do udzielania świadczeń zdrowotnych w określonym zakresie lub określonej dziedzinie medycyny, zwanym dalej "przyjmującym zamówienie". Udzielenie zamówienia następuje w trybie konkursu ofert (art. 26 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej). Do konkursu ofert stosuje się odpowiednio art. 140, art. 141, art. 146 ust. 1, art. 147, art. 148 ust. 1, art. 149, art. 150, art. 151 ust. 1, 2 i 4-6, art. 152, art. 153 i art. 154 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, przy czym prawa i obowiązki Prezesa Funduszu i dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu wykonuje kierownik podmiotu leczniczego udzielającego zamówienia. Do udzielenia zamówienia nie stosuje się przepisów o zamówieniach publicznych (art. 26 ust. 5 tej ustawy). Z treści art. 27 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej wynika, że z przyjmującym zamówienie wyłonionym w trybie konkursu ofert udzielający zamówienia zawiera umowę na czas udzielania świadczeń zdrowotnych w określonym zakresie lub na czas określony. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednakże, że postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami prowadzone na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, do której odsyła powołany wyżej art. 26 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej we wskazanym w tym przepisie zakresie, nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a "rozstrzygnięcie" komisji nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym (vide: Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w postanowieniu z dnia 14 lutego 2007 r., II GSK 330/06 – Lex nr 325383, w postanowieniu z dnia 15 listopada 2006 r., II GSK 186/06 – Lex nr 289113, w wyroku z dnia 15 listopada 2006r., II GSK 186/06 - ONSAiWSA nr 4 z 2007r., poz. 101). Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji. Ustawa wyraźnie bowiem stanowi, że po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego wydaje decyzję administracyjną (art. 154 ust. 3). Dyrektor oddziału wojewódzkiego po ponownym rozpoznaniu sprawy wydaje decyzję administracyjną (art. 154 ust. 6 ustawy). W całym zatem postępowaniu prowadzącym do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej mamy dwa etapy: cywilnoprawny i administracyjnoprawny. Postępowanie administracyjne w sprawie jest postępowaniem mającym na celu weryfikację rozstrzygnięcia (wyboru lub odrzucenia ofert) dokonanego przez komisję, prowadzonym według zasad Kodeksu postępowania administracyjnego (vide: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., II GSK 186/06 – ONSAiWSA nr 4 z 2007 r., poz. 101, postanowienie WSA w Łodzi z dnia 21 marca 2012 r., III SA/Łd 93/12). Przytoczony wyżej art. 26 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej, w zakresie w jakim stanowi o odpowiednim stosowaniu do konkursu ofert przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, czyni to jednak tylko w bardzo ograniczonym zakresie poprzez odesłanie do enumeratywnie wymienionych w jego treści przepisów. W szczególności należy zwrócić uwagę, że przepis ten stanowi o odpowiednim stosowaniu tylko art. 154 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach o treści: Świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora wojewódzkiego oddziału Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania (ust.1). Odwołanie rozpatrywane jest w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia .Odwołanie wniesione po terminie nie podlega rozpatrzeniu (ust. 2). Przepis art. 26 ust. 4 nie odsyła do pozostałych ustępów art. 154, w tym ust. 3 i ust. 6, w myśl którego Dyrektor oddziału wojewódzkiego funduszu rozpatruje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w ust.4 (decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego funduszu dotyczącą rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej) i wydaje decyzję administracyjną w sprawie oraz ust. 8 stanowiącego o tym, że od decyzji, o której mowa w ust. 6, świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy uznać należy, że postępowanie konkursowe prowadzące do zawarcia umowy na udzielanie świadczeń zdrowotnych, o jakim stanowi art. 26 ustawy o działalności leczniczej nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego na żadnym z etapów, a sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych nie jest sprawą administracyjną. Wszystkie etapy postępowania prowadzonego w ramach wewnętrznych struktur podmiotu leczniczego udzielającego zamówienia poprzedzające zawarcie umowy z przyjmującym zamówienie, wzorowane są na zasadach prawa cywilnego. Ustawodawca w art. 26 ustawy o działalności leczniczej wyraźnie odwołuje się do typowych dla prawa cywilnego pojęć takich jak oferta, czy konkurs ofert. Dodatkowo wskazać należy, ze art. 26 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej w zakresie, w jakim stanowi o odpowiednim stosowaniu do konkursu ofert przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie odsyła nawet do unormowania zawartego w jej art. 154 ust. 3 w myśl, którego po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Brak jest również odesłania do odpowiedniego stosowania do unormowania zawartego w art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach stanowiącego o prawie wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z odwołania od decyzji do dyrektora oddziału wojewódzkiego funduszu. Brak jest też odesłania do odpowiedniego stosowania unormowania zawartego w art. 154 ust. 8 ustawy, a to prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego od decyzji wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy o której mowa w ust.6 ustawy. W świetle powyższego wniesioną przez skarżącą skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu odwołania uznać należy za niedopuszczalną albowiem jej przedmiotem są czynności nie mające charakteru administracyjnego, które nie są objęte zakresem kognicji sądów administracyjnych. Z przepisów ustawy o działalności leczniczej oraz z mających odpowiednie zastosowanie enumeratywnie wymienionych w treści jej art. 26 ust. 4 przepisów ustawy o świadczeniach nie wynika, by podlegały one zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z tych względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Sąd postanowił odrzucić skargę.