VI SAB/Wa 120/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Dziedzic- Chojnacka Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Asesor WSA Robert Żukowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wydania decyzji; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu sprawy; 3. stwierdza, że przewlekłość Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznaje od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącej J. L. sumę pieniężną w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; 5. zasądza od organu na rzecz skarżącej J. L. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. 6. oddala skargę w pozostałym zakresie. Pismem z 5 sierpnia 2022 r. J. Ł. (dalej: "Skarżąca", "Strona") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "Prezes ULC", "organ") w przedmiocie naruszenia przez przewoźnika [...] Sp. z o.o. praw pasażerów określonych przepisami rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów (Dz.U. UE L 46 z 17 lutego 2004r.) dotyczących lotu z 12 września 2017 r. na trasie W. – G.o oznaczeniu kodowym [...]. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej "K.p.a."). Skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł, 3) orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 5 000 zł, 4) zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz Skarżącej według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wyjaśniła, że od dnia złożenia wniosku, zawierającego żądanie stwierdzenia naruszenia przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. praw pasażerów określonych przepisami rozporządzenia (WE) nr 261/2004, w związku z lotem z 12 września 2017r. na trasie W. (W._-G.(LPA) o oznaczeniu kodowym [...] upłynęły około 4 lata. Organ wydal decyzję 21 grudnia 2018 r. Prezes ULC stwierdził szereg nieprawidłowości, szczegółowo opisanych w pkt.2 decyzji. Ponadto ustalił obowiązek usunięcia stwierdzonych naruszeń oraz nałożył na [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie obowiązek wypłaty odszkodowania w łącznej wysokości 800 euro, o którym mowa w art. 7 ust. 1 lit. b rozporządzenia (WE) 261/2004. Z wiadomości e-mailowej z 7 marca 2019 r. Skarżąca uzyskała informację od pracownika ULC, iż przewoźnik złożył do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniosek o ponowne rozpatrzenie sporawy, którego do dnia złożenia skargi Skarżąca nie otrzymała. Skarżąca składała kilkukrotnie pisma z prośbą o udzielenie informacji, na jakim etapie jest ponowne rozpatrzenie sprawy, jednak na żaden z wniosków nie doczekał się odpowiedzi organu. Do chwili wniesienia skargi organ w żaden sposób nie rozstrzygnął sprawy ani nie udzielił odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało zakończone w terminie z uwagi na znaczną ilość spraw rozpatrywanych w ULC oraz dużą rotację pracowników. W 2018 r. do organu wpłynęło ponad 17.000 spraw, natomiast w 2019 r. ok. 10.000 spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. W niniejszej sprawie Skarżąca wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa ULC w przedmiocie naruszenia przez przewoźnika lotniczego praw pasażerów lotu. Przedmiotowa skarga jest dopuszczalna w świetle art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "P.p.s.a."). Jak wynika z akt administracyjnych, Skarżąca przed złożeniem skargi wystąpiła pismem z 25 czerwca 2019 r. do Prezesa ULC w trybie art. 37 K.p.a. z ponagleniem, wskazując na przewlekłość prowadzonego postępowania. Przechodząc do analizy, czy w sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie przez Prezesa ULC spornej sprawy, należy zauważyć, że w świetle art. 37 § 1 pkt postępowanie jest prowadzone przewlekle gdy jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W wyroku z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3391/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "(...) przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69 - 70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. Ze stanowiskiem tym koresponduje pogląd, z którego wynika, że przewlekłość postępowania wiąże się z sytuacją, gdy organy formalnie nie pozostają w zwłoce w załatwianiu spraw, powołując się na niezależne od siebie przyczyny, a także gdy podejmują działania pozorowane bądź też działają opieszale. O istocie przewlekłości oraz jej wystąpieniu decyduje więc "element obiektywny" wyrażający się w upływie kilku terminów załatwienia sprawy, opieszałości w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych niezbędnych do skonkretyzowania przedmiotu postępowania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mnożeniu czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy i konieczności ustalenia faktów mających znaczenie prawotwórcze (por. W. Chróścielewski, op. cit.)." Wyjaśnienia wymaga, że niezależnie od przewlekłości organ może dopuścić się również bezczynności, którą jest niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Organ jest zatem bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., czy też w terminie określonym w przepisach prawa regulujących daną materię. Akceptując powyższe stanowisko NSA w kwestii przewlekłości oraz bezczynności postępowania administracyjnego, Sąd doszedł do wniosku, że w niniejszej sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia spornego postępowania, jak i do bezczynności organu. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. § 2 stanowi, że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z § 3 wynika, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jak wynika natomiast z art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W przedmiotowej sprawie do wszczęcia spornego postępowania doszło w związku z wniesieniem przez przewoźnika lotniczego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Prezesa ULC z 21 grudnia 2018 r. Organ do dnia złożenia skargi nie wydał decyzji II instancji. Dopiero 20 sierpnia 2021 r. organ rozpoznał wniosek przewoźnika lotniczego i wydał decyzję II instancji. W niniejszej sprawie Prezes ULC nie dochował terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 K.p.a. Nie zawiadomił również Skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, wbrew regulacji wynikającej z art. 36 § 1 i § 2 K.p.a. Biorąc zatem pod uwagę przebieg spornego postępowania oraz jego przedmiot, nie ulega wątpliwości, że było ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Organ zatem prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Stwierdzając wystąpienie przewlekłości, Sąd dał temu wyraz w punkcie 2 wyroku, orzekając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W związku z tym że Prezes ULC, przed rozpatrzeniem niniejszej skargi wydał decyzję rozpoznającą wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przewoźnika lotniczego od decyzji z 21 grudnia 2018 r., Sąd w punkcie 1 wyroku w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a,, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji. Na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a sąd miał ponadto obowiązek ocenić czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, sposób działania organu narusza w sposób rażący wynikające z art. 35 K.p.a. terminy oraz załatwienia sprawy, a tym samym wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadę szybkości i prostoty postępowania, jak również obowiązek informacyjny wynikający z art. 36 K.p.a., a konsekwencji zasadę pogłębiania zaufania strony do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ w istocie, nie podjął żadnych formalnych czynności w sprawie Skarżącej. Jednocześnie w odpowiedzi na skargę, organ wskazał na znaczną ilość spraw, które wpłynęły do organu w 2018 r. i w 2019 r. nie wyjaśnił natomiast przyczyn opóźnienia w kolejnych latach 2020 i 2021. W orzecznictwie wskazuje się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić m.in., gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest efektem działania (zaniechania organu), które można interpretować jako unikanie podjęcia rozstrzygnięcia bądź lekceważenia praw podmiotu domagającego się czynności od organu (vide m.in. wyroki: WSA w Warszawie z 13 listopada 2007 r., sygn. I SAB/Wa 406/17; NSA z 7 czerwca 2016 r., II OSK 1810/16, WSA w Białymstoku z 19 września 2017 r. – orzeczenia dostępne w CBOiSA). W ocenie Sądu, taka sytuacja ma miejsce w sprawie. Z tych względów, zdaniem Sądu uznać należy, że przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w punkcie 3 wyroku. Z kolei treść art. 149 § 2 P.p.s.a. jednoznacznie wskazuje, że środki ochrony prawnej przewidziane w tym przepisie tj. wymierzenie organowi grzywny i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej mają charakter fakultatywny i ich zastosowanie pozostaje w sferze uznania sądu rozpatrującego konkretną sprawę. Instrument procesowy, o którym mowa, jest rozwiązaniem nowym na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Został przez ustawodawcę wprowadzony, ponieważ dotychczas istniejące środki ochrony prawnej przed bezczynnością i przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organy administracji publicznej okazały się niewystarczające. Zapewnić ma on możliwość udzielenia przez sąd administracyjny bardziej efektywnej ochrony jednostki. Obok funkcji represyjnej i prewencyjnej, które realizowane są także przez wymierzenie grzywny, przyznanie Skarżącej sumy pieniężnej pełni również funkcję kompensacyjną – za krzywdę której doznała na skutek wadliwego działania administracji publicznej. W niniejszej sprawie przyznanie w punkcie 4 wyroku, od Prezesa ULC na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł, w ocenie Sądu – w adekwatnej wysokości do zaistniałego stanu rzeczy - ma zrealizować powyższą funkcję kompensacyjną. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., w punkcie 5 wyroku. Skarżąca nie była reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, więc na zasądzoną kwotę składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł.