VI SAB/Wa 149/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi R. Z. na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec zarządcy nieruchomości oddala skargę VI SAB/Wa 149/13 UZASADNIENIE Pismem z dnia 6 marca 2012 r. skarżący R. Z. zwrócił się z prośbą o wszczęcie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w Warszawie z urzędu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec zarządcy nieruchomości A. K. Zdaniem skarżącego zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jt. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej także jako ustawa - zarządca nieruchomości A. K. był zobowiązany do zarządzania nieruchomością należącą do Wspólnoty Mieszkaniowej w [...] na podstawie pisemnej umowy. Umowa z zarządcą, w przypadku Wspólnoty Mieszkaniowej do 7 lokali, powinna zostać zawarta przez wszystkich właścicieli. Taka umowa, zdaniem skarżącego, do 6 lokali nie została zawarta. A. K. działał jako zarządca od dnia 1 marca 2010 r. na podstawie umowy, którą zawarł z właścicielami reprezentującymi około 80 % własności nieruchomości wspólnej. Ponadto żądał on co miesiąc wynagrodzenia za świadczenie usług od wszystkich właścicieli i co miesiąc przelewał z konta bankowego wspólnoty środki na dobro spółki A., która wystawiała fakturę "za zarządzanie nieruchomością na zlecenie". Ta sytuacja trwała od dnia 1 marca 2010 r. do dnia dzisiejszego. A. K. zawarł umowy ubezpieczenia w 2010 i 2011 r. w imieniu wspólnoty mieszkaniowej i zapłacił składki ze środków wspólnoty pomimo tego, że wspólnota nie uchwaliła w 2010 r. i 2011 r. planów gospodarczych ani też wszyscy właściciele nie wyrazili zgody na ubezpieczenie nieruchomości. Skarżący w wyżej wskazanym piśmie wniósł o: nakazanie zarządcy A. K. wykonywania swoich obowiązków zgodnie z przepisami prawa i standardami zawodowymi. Ponadto wnosił o zakazanie mu składania wspólnocie mieszkaniowej żądania wypłaty wynagrodzenia za zarządzanie w sytuacji, gdy 100 % właścicieli nieruchomości nie zawarło z nim umowy. W odpowiedzi pismem z dnia 22 marca 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej poinformował skarżącego, że nie jest możliwe rozpatrzenie skargi w terminie określonym w art. 35 k.p.a. z uwagi na bardzo dużą ilość wpływających spraw oraz ich skomplikowany merytorycznie charakter. Jednocześnie poinformował, że przedmiotowa sprawa zostanie rozpatrzona w terminie do 7 września 2012 r. Pismem z dnia 16 października 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej udzielił skarżącemu informacji na temat zasad rozpatrywania skarg na zarządców nieruchomości i niezbędnych dokumentów wymaganych w tych sprawach. Wskazując na przepisy ustawy organ administracji podkreślał, że do kompetencji organu należy badanie, czy zarządca nieruchomości naruszył przepisy prawa lub zapisy umowy o zarządzie nieruchomością. W związku z tym konieczne jest dostarczenie przez wnioskującego niezbędnych dokumentów (dowodów w sprawie) takich jak: o stanie prawnym nieruchomości, umowy o zarządzanie nieruchomością oraz dowodów na poparcie stawianych zarządcy zarzutów. Brak tych dokumentów uniemożliwia organowi podjęcie rozstrzygnięcia. Ponadto organ administracji dodał, że nie posiada kompetencji do wydawania zarządcom nieruchomości poleceń i zakazów. Wyłącznym zadaniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest przeprowadzenie postępowań z tytułu odpowiedzialności zawodowej zarządców nieruchomości a następnie orzeczenie o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych lub o umorzeniu postępowania. Pismem z dnia 18 października 2012 r skarżący domagał się rozpatrzenia jego skargi, jednocześnie zaznaczając, że został przekroczony ustalony przez organ administracji termin tj. data 7 września 2012 r., wyznaczona na rozpatrzenie sprawy. Skarżący R. Z., pismem z dnia 1 lipca 2013 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zarzucając rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu o rozpatrzenie skargi na działalność zarządcy nieruchomości , wnosząc o : - zobowiązanie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w Warszawie do bezzwłocznego, w terminie 14 dni, rozpatrzenia skargi i poinformowania skarżącego o wnioskach oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał na żądanie zawarte w piśmie z dnia 6 marca 2012 r. skierowanym do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podkreślając, że do dnia złożenia skargi organ pisma tego nie rozpatrzył, żądając od skarżącego zebrania i przedstawienia dowodów, czyli wyręczenia organu w jego ustawowych kompetencjach. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej opisując przebieg postępowania podał, że poza wskazaniem przez R. Z. adresu nieruchomości oraz informacji, że w budynku jest 6 lokali i wskazaniem zarządcy nieruchomości, który w ocenie skarżącego odpowiada za zarządzanie nieruchomością, nie złożono żadnych dokumentów, które pozwoliłyby na podjęcie dalszych działań przez organ. Zdaniem Ministra poza twierdzeniem skarżącego brak było jakiegokolwiek dowodu, że zarządca nieruchomości A.K. faktycznie wykonywał czynności zarządzania przedmiotową nieruchomością oraz, że kieruje we własnym imieniu jakiekolwiek żądania do osób nie będących stroną zawartej umowy o zarządzanie nieruchomością. Organ powołał się na przepis art. 209 i art. 753 k.c., z których wynika, że sam fakt zawarcia umowy o zarządzanie nieruchomością tylko z częścią współwłaścicieli nieruchomości nie oznacza braku uprawnień do zarządzania całością nieruchomości. W takiej sytuacji zarządca może bowiem działać jako pełnomocnik właścicieli, z którymi zawarł umowę o zarządzanie nieruchomością. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednak również strona zobowiązana jest do współdziałania w obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W szczególności współudział ten powinien polegać na poszukiwaniu przez stronę postępowania środków dowodowych na poparcie zgłoszonych twierdzeń. Zdaniem organu, gdy strona powołuje się na okoliczności, z których wynikają dla niej określone, pozytywne skutki prawne, dopuszczalne jest zobowiązanie jej do udowodnienia tych okoliczności, w sytuacji, gdy organ sam nie ma możliwości przeprowadzenia niezbędnych czynności wyjaśniających. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest niezasadna. Z akt sprawy wynika, że R. Z. złożył do Ministra 6 marca 2012 r. żądanie polegające na zobowiązaniu zarządcy nieruchomości do zwarcia umowy o zarząd nieruchomością położoną w G. ze wszystkimi właścicielami wskazując jednocześnie, iż pomimo nie zawarcia tej umowy zarządca pobiera za zarząd wynagrodzenie od wszystkich właścicieli dokonując także ubezpieczenia nieruchomości, mimo braku zgody wszystkich właścicieli. Organ administracji w piśmie z dnia 22 marca 2012 r. wskazał termin załatwienia sprawy do 7 września 2012 r. W kolejnym piśmie z dnia 16 października 2012 r. Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przedstawił R. Z. stan sprawy zwracając się o przedłożenie niezbędnych dokumentów pozwalających na załatwienie sprawy. Nie przedkładając tych dokumentów R. Z., wskazując na przekroczenie terminu załatwienia sprawy, pismem z dnia 18 października 2012 r. domagał się rozpatrzenia swojej skargi. Jak wynika ze skargi skarżący, nie przedkładając dokumentów wskazanych przez organ w piśmie z dnia 16 października 2012 r. stwierdził, że nie będzie w tym zakresie "wyręczał" organu administracji. W przypadku skargi na bezczynność, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie ze wskazanym przepisem na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z uwagi na treść pisma skarżącego z dnia 18 października 2012 r., w którym domagał się rozpatrzenia swojej skargi zarzucając organowi administracji przekroczenie wyznaczonego terminu załatwienia sprawy, należy uznać, zdaniem składu orzekającego Sądu, że wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. warunkujący, w myśl art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., złożenie do Sądu skargi na bezczynność. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z zasady tej wynika dla organu administracji publicznej m.in. obowiązek określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Kierując się normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 57). Ponadto przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje organowi administracji zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy w sposób wyczerpujący. Zgodnie z art. 185 ust. 2 ustawy zarządca nieruchomości lub podmiot prowadzący działalność, o której mowa w art. 184 ust. 3, działa na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością, zawartej z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości, ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub jednostki organizacyjnej (...). Składając do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej żądanie zawarte w piśmie z dnia 6 marca 2012 r. R. Z. nie przedstawił żadnych dokumentów wskazujących na naganne zachowanie zarządcy nieruchomości. W szczególności nie przedłożył umowy z zarządcą, na którą się powoływał, jak i dokumentów o stanie prawnym nieruchomości. O dokumenty te organ administracji wystąpił do skarżącego wskazując na treść art. 185 ust. 3 ustawy - zakres uprawnień i obowiązków zarządcy wynika z przepisów ustawy, z przepisów odrębnych ustaw oraz z umowy o zarządzanie nieruchomością. Postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, a więc to organ z urzędu ma obowiązek przeprowadzenia dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jednakże strona nie jest zwolniona ze współdziałania w realizacji tego obowiązku. W wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r. wydanym w sprawie II OSK 67/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż strona może być zobowiązana do współudziału w obowiązku zebrania materiału dowodowego wtedy, gdy to konstrukcja przepisów materialnoprawnych wymusza udowodnienie przez nią określonych, najczęściej zgodnych z twierdzeniem tejże strony, faktów (por. także wyrok NSA z 15 kwietnia 2008 r. w sprawie II OSK 1793/07). Ponadto, gdy strona powołuje się na okoliczności, z których wynikają dla niej określone, pozytywne skutki prawne, dopuszczalne jest zobowiązanie jej do udowodnienia tych okoliczności, ale wyłącznie w sytuacji, gdy organ nie ma możliwości przeprowadzić niezbędnych czynności wyjaśniających we własnym zakresie (por. wyrok NSA z 13 października 2009 r. sygn. II OSK 1568/08). Z akt sprawy nie można wyprowadzić żadnego stwierdzenia, na jakiej podstawie wskazana w skardze osoba wykonuje zarząd nieruchomością wspólnoty. Skarżący twierdząc, że jest to umowa zawarta jedynie z częścią właścicieli umowy tej nie przedłożył organowi, a należy zauważyć, że zarząd nieruchomością może odbywać się także na podstawie umowy o prace (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie II GSK 90/08). W sytuacji zatem sprawowania zarządu na podstawie stosunku pracy, podstawowe żądanie skarżącego (zawarcia umowy o zarządzanie nieruchomością z pozostałymi właścicielami) nie miałoby uzasadnienia, gdyż takiej umowy cywilnoprawnej by nie było. Podobnie kwestia ubezpieczenia nieruchomości nie została przez skarżącego wykazana organowi administracji, a w szczególności dokonania tego ubezpieczenia niezgodnie (wbrew) woli właścicieli nieruchomości zarządzanej. Sąd dostrzegając przekroczenie terminu przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w załatwieniu sprawy nie może jednocześnie nie zauważyć faktu podnoszonego w piśmie organu z dnia 16 października 2012 r., w którym tenże domagał się od skarżącego podstawowych dokumentów, których nie posiadał. Powstaje bowiem zasadnicze pytanie, czy w ogóle osoba wskazana przez skarżącego sprawuje jakikolwiek zarząd nieruchomością i czy przedmiotowa nieruchomość w całości jest w posiadaniu (we własności) Wspólnoty Mieszkaniowej, do której skarżący należy. Innymi słowy, aczkolwiek naganne zachowanie organu administracji w niezałatwieniu sprawy w wyznaczonym terminie, w świetle braku jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej ze strony skarżącego w zakresie przedłożenia dowodów, o przedłożenie których wystąpił organ administracji publicznej, nie wskazuje by przekroczenie tego terminu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast zarzucany organowi administracji brak działania, przy jednoczesnej wyraźnej ze strony skarżącego odmowie współdziałania w ustaleniu stanu faktycznego i prawnego w sprawie, nie można traktować, jako naganną bezczynności organu administracji publicznej w sytuacji, w której organ z urzędu nie dysponuje niezbędnymi dowodami warunkującymi załatwienie sprawy. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.