VI SAB/Wa 16/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący asesor WSA Szczepan Borowski po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym skargi P. B. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie oznakowania drogi wewnętrznej postanawia: odrzucić skargę. P.B. (dalej także jako skarżący) w piśmie z dnia 6 czerwca 2023 r. zwrócił się do Burmistrza W. (dalej także jako: organ) o oznakowanie drogi wewnętrznej, położonej w W. przy ul. K.stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] miasto W.. Skarżący wniósł o ustanowienie znaku strefy ruchu oraz ustanowienie ruchu w strefie zamieszkałej. Wskazał, że brak stosownego oznakowania powoduje niewłaściwe parkowanie pojazdów na placu manewrowym kończącym drogę, która jest nieprzelotowa. Pismem z dnia 6 lipca 2023 r. organ poinformował skarżącego o pracach związanych z przygotowaniem projektu organizacji ruchu. Wobec braku działań ze strony organu skarżący złożył ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. SKO w Warszawie postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2023 r. uznało ponaglenie za nieuzasadnione. Zdaniem SKO w Warszawie, skoro zatwierdzenie organizacji ruchu nie następuje w formie decyzji lub postanowienia, to brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaistniała bezczynność lub przewlekłość postępowania określona w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: k.p.a.). Wraz z pismem z dnia 20 stycznia 2024 r. P. B. złożył skargę na bezczynność Burmistrza W. w przedmiocie podjęcia czynności mających na celu oznakowanie drogi wewnętrznej. Organowi zarzucono naruszenie: 1. art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia czynności zmierzających do załatwienia sprawy, 2. art. 12 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań wnikliwych i szybkich, tak aby przedmiotowa sprawa została załatwiona w rozsądnym terminie, 3. art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 320, dalej jako: u.d.p.) poprzez brak podjęcia działań w celu realizacji obowiązku wynikającego z tego przepisu tj. oznakowanie drogi wewnętrznej. Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie organu do podjęcia czynności w przedmiocie załatwienia sprawy o oznakowanie drogi wewnętrznej, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, rozważenie zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącego oraz o zasądzenie wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości wskazanej w załączonej do skargi fakturze VAT. W uzasadnieniu skargi wskazano, że oznakowanie, o które wnosił skarżący, jest o tyle istotne, iż pozostawienie stanu faktycznego takiego jaki jest obecnie (a więc bez żadnego oznakowania) narusza słuszny interes skarżącego. Pojazdy, które wjeżdżają na tę drogę, nie mają jak zawrócić, gdyż plac manewrowy jest zajęty przez parkujące tam inne pojazdy. Zdaniem skarżącego obowiązek podjęcia przez organ jako właściciela wskazanej drogi wewnętrznej działań w sprawie wynika z art. 8 ust. 2 u.d.p. SKO w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, albowiem droga gminna, niezaliczona do kategorii dróg publicznych, jest drogą wewnętrzną. Zarządzanie nią i organizacja ruchu należy do gminy. Do gminnej drogi wewnętrznej nie mają zastosowania wymogi dotyczące dróg publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje. Do właściwości sądów administracyjnych należy nie tylko kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnych, postanowień i innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, ale również rozpoznawanie skarg na bezczynność organów administracji publicznej oraz przewlekłość postępowania administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że do właściwości sądów administracyjnych należy ocena opieszałości postępowania organów w każdej sytuacji, a w konsekwencji możliwość zobowiązania organu do podjęcia każdej czynności zgodnie z oczekiwaniem strony. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935.; dalej jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zakres przedmiotowy skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., a w przypadku przewlekłości także pkt 4a, w tym sensie, że zaskarżenie bezczynności (przewlekłości) organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. zaskarżenie decyzji, postanowień lub innych aktów i czynności tam wskazanych. Artykuł 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozszerza kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Przepis ten umożliwia sądową kontrolę również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym oraz zabezpieczającym) zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej. Ustawodawca niniejszym przepisem dążył do jak najszerszego zapewnienia indywidualnym jednostkom prawnej ochrony przed działaniami organów, które wymykają się wszelkiej innej kontroli. Celem ustawodawcy nie było jednak umożliwienie zaskarżania do sądów administracyjnych działań administracji publicznej wykonywanych w ramach stosunków innych niż administracyjnoprawny. Z powyższych przepisów wynika, że kognicji sądu administracyjnego nie podlega co do zasady skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy sprawa, której dotyczy skarga, nie jest załatwiana w formie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 (4a), lub która nie dotyczy innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wyjątek stanowią skargi na bezczynność uregulowane w przepisach szczególnych (patrz m.in. art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Wobec powyższego, mając na uwadze, że warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny jest jej dopuszczalność, w pierwszej kolejności należało ustalić, czy czynność oznakowania drogi wewnętrznej, której właścicielem jest gmina, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej. Od ustalenia bowiem charakteru takiej czynności uzależniona jest również możliwość skutecznego zaskarżenia bezczynności organu. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że droga położona w W. przy ul. K., stanowiąca działki ewidencyjne nr [...], jest drogą wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 2 u.d.p., zgodnie z którym drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi. O ile nie ulega wątpliwości, że zatwierdzenie planu organizacji ruchu na drodze publicznej (w tym oznakowanie takiej drogi) jest aktem, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., zaskarżalnym do sądu administracyjnego na mocy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt: I OPS 14/13), to zdaniem Sądu, organizacja ruchu oraz czynności prowadzące do ustawiania znaków drogowych na drogach wewnętrznych, nie należą do sfery działań podejmowanych przez administrację publiczną w ramach uprawnień o charakterze władczym (por. m.in. postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt 1155/15, postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 19/19 i postanowienie WSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt VI SA 4258/23). Droga, której dotyczył wniosek skarżącego z dnia 6 czerwca 2023 r., skierowany do Burmistrza W., nie zalicza się do żadnej z kategorii dróg publicznych, wymienionych w art. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z powyższym przepisem, drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne dzielą się na: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z treścią art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2024 r poz. 1251) zarządzanie ruchem na drogach gminnych, z wyjątkiem miast na prawach powiatu, należy do starosty. Zatem jedynie w odniesieniu do takich dróg zarządzanie ruchem stanowi zadanie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 2 u.d.p. budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie takich dróg oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Jak wynika z akt sprawy, droga wewnętrzna położona w W. przy ul. K.j, położona na nieruchomości oznaczonej numerami ewidencyjnymi [...] jest drogą bez przejazdu, sięgaczem od drogi publicznej ul. K., posiada szerokość niespełna 6 m, jest nieprzelotowa i zakończona "zawrotką". Właścicielem tej nieruchomości drogowej jest Miasto W., co oznacza, że utrzymanie tej drogi pozostaje w gestii uprawnień właścicielskich Miasta W., ale organy samorządu nie są uprawnione do rozstrzygania kwestii związanych z szeroko pojętym utrzymaniem tej drogi w formie administracyjnoprawnej. Podobnie zarządzanie ruchem oraz oznakowanie takiej drogi, która nie ma statusu drogi publicznej, należy do jej właściciela. Nie ma on w tym zakresie możliwości podejmowania aktów władczych o charakterze publicznoprawnym. Zatem wskazać należy, że zarządca drogi wewnętrznej nie ma kompetencji do tego, aby w formie decyzji czy innego aktu z zakresu administracji publicznej zatwierdzać projekt organizacji ruchu. Reasumując należy stwierdzić, że zakres kontroli sądowoadministracyjnej nie rozciąga się na każdą działalność organów administracji publicznej. Kognicja sądów administracyjnych dotyczy wyłącznie takich sporów pomiędzy określonym podmiotem a organem administracji publicznej, które powstały na gruncie stosunków administracyjnoprawnych. Sądy administracyjne badają wyłącznie tę sferę aktywności administracji publicznej, w jakiej została ona upoważniona do władczego i jednostronnego kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów w stosunku do niej zewnętrznych i jej niepodporządkowanych. Spory pomiędzy organami administracji publicznej a innymi podmiotami, nawet wówczas, gdy dotyczą praw i obowiązków powstałych na gruncie określonego stosunku prawnego, lecz niecharakteryzującego się nadrzędnością organów administracyjnych wyrażającą się we władczym kształtowaniu tych praw i obowiązków, nie są sporami o charakterze administracyjnoprawnym. Dotyczy to w szczególności sporów powstałych na gruncie prawa cywilnego, gdzie w razie konfliktu o wzajemnych prawach i obowiązkach stron stosunku cywilnoprawnego w sposób władczy rozstrzyga sąd powszechny. Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Jak wskazano, organizacja ruchu oraz czynności prowadzące do ustawiania znaków drogowych na drogach wewnętrznych nie należą do sfery działań podejmowanych przez administrację publiczną, nawet jeżeli właścicielem nieruchomości, na której taka droga została urządzona, jest jednostka samorządu terytorialnego. Zaniechanie działań, do których zobowiązany jest zarządca drogi wewnętrznej, może zatem stanowić przedmiot ewentualnego roszczenia cywilnoprawnego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.