VI SAB/Wa 190/23

Dnia 5 lipca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: , Przewodniczący asesor WSA Maciej Borychowski (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. C. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie w przedmiocie rozpoznania skargi na adwokata postanawia: odrzucić skargę. B.C. (dalej również "Skarżąca") pismem z dnia 9 listopada 2023 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej również "WSA") w Warszawie skargę na bezczynność postępowania "Organu – Referatu Skarg Okręgowej Izby Adwokackiej w Warszawie". Skarżąca wskazała, iż powodem wniesienia skargi jest brak rozpoznania w terminie podanym w K.p.a. skargi na adwokata M. P.. We wnioskach skargi wniosła o zobowiązanie Organu do wydania w określonym terminie odpowiedzi na skargę oraz stwierdzenia, że Organ dopuścił się bezczynności postępowania. W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Adwokacka w Warszawie wniosła o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku, o oddalenie skargi w całości. Jednocześnie, w odpowiedzi podniesiono, że postępowanie skargowo-wnioskowe uregulowane w Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów działu II k.p.a., ponieważ w odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo – wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Czynności podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie przepisów działu VIII k.p.a., odnoszące się do skarg i wniosków nie mieszczą się zatem w zakresie przedmiotowym art. 3 § 2pkt 1 – 8 ppsa i nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Adwokacka w Warszawie podniosła również, że Skarżąca wskazała jako organ podmiot nieistniejący – "Okręgowa Izba Adwokacka Referat Skarg" oraz gdyby nawet uznać, że organem jest Izba Adwokacka w Warszawie tudzież Referat Skarg Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie to organy te na gruncie przepisów ppsa nie posiadają zdolności sądowej. Tym samym, również z tego powodu skarga powinna zostać odrzucona na zasadzie art. 58 § 1 pkt 5 ppsa. Skarżąca pismem z dnia 17 stycznia 2024 r., odnosząc się do odpowiedzi na skargę wskazał, iż nie ma wiedzy odnośnie struktury samorządu zawodowego adwokatów oraz czy ORA w Warszawie ma zdolność sądową, czy też nie. Natomiast organ samorządu zawodowego, do którego kieruje się skargi na jego członków, jest zobligowany do przestrzegania k.p.a., w tym informowania o dacie załatwienia sprawy, gdy nie jest możliwe jej załatwienie w terminie kodeksowym, czego zabrakło w danej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić, albowiem sformułowany w niej przedmiot bezczynności nie jest objęty zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Sąd administracyjny, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, jest zobowiązany do zbadania przesłanek dopuszczalności skargi. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 1-9 P.p.s.a.). Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.) oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 P.p.s.a.). Z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wynika, że skarga na bezczynność nie jest dopuszczalna w innych sprawach niż wymienione w powyższych przepisach. Wniesienie skargi na bezczynność postępowania organu jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowienia lub innego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej. Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność – brak rozpoznania w terminie określonym przez Kodeks postępowania administracyjnego skargi na adwokata – M. P. – złożonej w trybie postępowania skargowo-wnioskowego (tzw. skarga powszechna), do którego odpowiednio mają zastosowanie na zasadach ogólnych przepisy działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej "k.p.a."). Ustawodawca bowiem nie wprowadził do ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2022 r., poz. 1184 z późn. zm.) przepisów szczególnych regulujących postępowanie w sprawie skarg i wniosków. W związku z powyższym, stosownie do art. 227 k.p.a., przedmiotem takiej skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Natomiast z treści art. 240 k.p.a. wynika, że gdy skarga dotyczy sprawy, która nie podlega rozpatrzeniu według przepisów kodeksu (art. 3 § 1 i 2) albo nie należy do właściwości organów administracji publicznej, przepisy art. 233-239 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że w miejsce pozostałych przepisów kodeksu stosuje się przepisy postępowania właściwego dla danej sprawy. Tym samym, tryb "ogólnoskargowy", uregulowany na podstawie art. 221–240 k.p.a., jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi), a skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnego rodzaju interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowo administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1578/10 dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi, o której mowa w art. 246 § 1 k.p.a. W razie nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. stronie nie służy skarga na bezczynność organu (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 318/13 dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, z powyższych względów nie można uznać, że czynności realizowane, w związku ze skargą B. C. na adwokata – członka izby adwokackiej w Warszawie, dają podstawę wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w szczególności na skutek braku rozpoznania ów skargi w określonym terminie. Skargi wniesionej na zasadzie przepisów Działu VIII k.p.a. nie sposób również postrzegać jako aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie posiadają cech charakterystycznych dla form prawnych wymienionych w tym przepisie, a mianowicie nie mają charakteru władczego, bowiem bezpośrednio nie kształtują w sposób jednostronny praw i obowiązków strony. Nie można ich uznać za akt o charakterze zewnętrznym, obejmującym władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Podkreślić trzeba, że aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygający o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Akt lub czynność musi ustalać, stwierdzać bądź potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową) a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 558/17 dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, skarga Skarżącej mieści się w kategorii spraw opisanych w dziale VIII k.p.a., nie mieści się zatem w zakresie przedmiotowym art. 3 § 2 pkt 1 – 8 P.p.s.a. i nie podlegaja kognicji sądu administracyjnego. Zmiany rozstrzygnięcia w tym zakresie nie zmienia również stanowisko zaprezentowane przez Skarżącą w piśmie z dnia 17 stycznia 2024 r., iż organ samorządu zawodowego, do którego kieruje się skargi na jego członków, jest zobligowany do przestrzegania k.p.a., w tym informowania o dacie załatwienia sprawy, gdy nie jest możliwe jej załatwienie w terminie kodeksowym. Sąd oczywiście w pełni zgadza się ze Skarżącą, że obowiązkiem organów administracji publicznej jest terminowe załatwienie sprawy (skargi/wniosku), a w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie – poinformowanie o tym wnoszącego. Niemniej jednak, sama okoliczność uchybienia ciążącym na organie obowiązkom nie podlega co do zasady zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zaskarżenie do sądu administracyjnego określonej czynności lub bezczynności organu musi wynikać z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. W niniejszej sprawie, wbrew stanowisku Skarżącej "bezczynność" skarżonego organu, tj. "Organu – Referatu Skarg Okręgowej Izby Adwokackiej w Warszawie" w przedmiocie skargi na adwokata nie stanowi sprawy podlegającej rozpoznaniu w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Wobec powyższego, sprawa skargowa wszczęta wnioskiem Skarżącej z 15 maja 2023 r. przed Okręgową Radą Adwokacką w Warszawie nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych, dlatego skargę należało odrzucić. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. § 3 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.