VI SAB/Wa 21/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Asesor WSA Szczepan Borowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] grudnia 2018 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Pismem z 7 marca 2024 r. J. S.(dalej: "Strona", "Skarżąca") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Prezydenta m.[...] (dalej: "Prezydent", "organ"), na bezczynność organu w sprawie pozostawienia bez rozpoznania wniosku Strony z 14 grudnia 2018 r. dotyczącego pasa drogowego drogi powiatowej ul. O. w rejonie nr [...] w W.. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Prezydenta do niezwłocznego wydania merytorycznego rozstrzygnięcia administracyjnego w przedmiocie wniosku Skarżącej z 14 grudnia 2018 r., dot. pasa drogowego drogi powiatowej ul. O. w rejonie nr [...] w W., 2) stwierdzenie, że Prezydent dopuścił się bezczynności w zakresie wydania merytorycznego rozstrzygnięcia administracyjnego w przedmiocie wniosku Skarżącej z 14 grudnia 2018 r., 3) przyznanie Skarżącej od Prezydenta sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., 4) zasądzenia od Prezydenta na rzecz Skarżącej kosztów niniejszego postępowania. Skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazał, że wnioskiem z 14 grudnia 2018 r., wystąpiła do Prezydenta o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. O. w rejonie nr [...] w W. o powierzchni 28 m2 na czas nieokreślony od 1 stycznia 2019 w celu funkcjonowania w nim kiosku handlowego w dotychczasowej lokalizacji, w którym prowadzona będzie działalność handlowa z wyłączeniem handlu produktami psychotropowymi i/lub odurzającymi w tym tzw. "dopalaczy" oraz z wyłączeniem gier hazardowych. Skarżąca wskazał, że do dnia wniesienia skargi Prezydent sprawy jednak nie załatwił. Skarżąca dodała, że dopiero z doręczonej Jej w innej sprawie decyzji organu z 23 lutego 2024 roku nr [...] wydanej w zakresie nałożenia na Stronę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia od 1 stycznia 2019 r. do 24 października 2019 r., dowiedziała się, iż ZDM pismem z 8 maja 2019 r., złożony przez Skarżącą wniosek z 14 grudnia 1018 r., pozostawił bez rozpoznania. Skarżąca podkreśliła, że pisma tego ZDM nigdy Jej nie doręczył. Skarżąca stwierdziła, że ustalenie ile dokładnie dni dany obiekt zajmuje pas drogowy leży tylko i wyłącznie w gestii organu administracyjnego, który okoliczności te winien sam ustalić, w szczególności, iż już we wniosku Skarżąca podała datę początkową zajmowania pasa drogowego – 1 stycznia 2019 r., wnosząc jednocześnie o wydanie zezwolenia na czas nieokreślony. Wbrew twierdzeniom ZDM, Skarżąca stwierdziła, że wskazała organowi czas jaki Jej kiosk ma zajmować pas drogowy i w toku postępowania dwukrotnie to jeszcze potwierdzała. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do zastosowania w sprawie Skarżącej rozwiązania z art. 64 § 2 K.p.a. i pozostawienia Jej wniosku bez rozpoznania. W sytuacji, w której organ nie zgadza się na wydanie zezwolenia na czas nieokreślony, sam winien określić liczbę dni, na jaką wyda zezwolenie (w szczególności, iż Skarżąca podała datę początkową), a następnie wyliczyć wysokość należnej z tego tytułu opłaty administracyjnej. Na marginesie Skarżąca wskazała, iż przy wydawaniu decyzji o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia organ administracyjny dokonuje samodzielnych ustaleń w zakresie liczby dni, zdziwienie budzi zatem to dlaczego w postępowaniu o wydanie zezwolenia miałyby być stosowane inne zasady. Organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że wnioskiem z 14 grudnia 2018 r. (data wpływu do ZDM – 19 grudnia 2018 r.) Strona wystąpiła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. O. [...] w celu funkcjonowania w nim kiosku handlowego o pow. 28,00 m na okres od 1 stycznia 2019 r., na czas nieokreślony. Zarządca drogi wezwał Stronę o uzupełnienie ww. wniosku o szczegółowy plan sytuacyjny z precyzyjnie wrysowaną lokalizacją kiosku handlowego wraz z opisanymi wymiarami wszystkich boków obiektu, oraz domiarem do punktu stałego tj. podanie odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni. Ponadto organ wskazał, że na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 3, ust. 6 oraz ust. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023r. poz. 645 ze zm., dalej: "u.d.p.") opłatę za zajęcie pasa drogowego pod obiekt budowalny, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Ponadto rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego wskazuje, że wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać w szczególności powierzchnię oraz planowany okres zajęcia pasa drogowego. Organ nie zgodził się z twierdzeniem Skarżącej, że wymóg wyliczenia dokładnej opłaty za zajęcie pasa drogowego pod kiosk handlowy zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 2 pkt 3. ust. 6 oraz ust. 16 u.d.p., cięży jedynie na organie. Organ wyjaśnił, że w związku z powyższym zarządca drogi wezwał Stronę dwukrotnie do uzupełnienia ww. wniosku o wskazanie końcowego terminu zajęcia pasa drogowego (dzień, miesiąc, rok), w terminie czternastu dni od dnia odbioru wezwań oraz poinformował, że nieusunięcie powyższych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Mając na uwadze fakt, iż nie uzupełniono braków w wyznaczonym terminie wniosek z 14 grudnia 2018 r., został pozostawiony bez rozpoznania o czym, jak wyjaśnił organ, Strona została poinformowana pismem nr [...] z 8 maja 2019 r. Organ jednocześnie poinformował, że stwierdzenie Strony, że pisma tego ZDM nigdy Stronie nie doręczył, jest nieprawdziwe, gdyż pismo informujące o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania zostało osobiście odebrane przez Stronę 20 maja 2019 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru dołączone do pisma. Organ stwierdził, że ww. pismem zakończył postępowanie, którego dotyczy przedmiotowa skarga. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. W niniejszej sprawie Skarżąca zarzuciła bezczynność Prezydentowi w sprawie rozpoznania wniosku Skarżącej z 14 grudnia 2018 r. dotyczącego pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rejonie nr [...]w W.. Zdaniem Skarżącej Prezydent znalazł się w bezczynności pozostawiając bez rozpoznania powyższy wniosek Skarżącej. Przedmiotowa skarga jest dopuszczalna w świetle art. 3 § 2 pkt 9 w zw. z art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "P.p.s.a."). Jak wynika z akt administracyjnych, Skarżąca przed jej złożeniem wystąpił do Prezydenta z ponagleniami w trybie art. 37 K.p.a., pismem z 6 marca 2024 r., wskazując na przewlekłość prowadzonego postępowania. Terminy załatwienia sprawy administracyjnej unormował ustawodawca w art. 35 K.p.a. chyba, że ustawodawca uregulował inne terminy w przepisach szczególnych, jak wynika z art. 35 § 4 K.p.a. Zgodnie zatem z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Jak wynika z art. 35 § 2 K.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z art. 35 § 3 Kp.a. wynika natomiast, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Ponadto, zgodnie z art. 35 § 3a Kp.a., załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów określonych w powyższych przepisach nie wlicza się – jak stanowi art. 35 § 5 Kp.a. – terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285, 1860 i 2699), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W myśl art. 36 § 1 i § 2 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Z art. 37 § 1 K.p.a. wynika, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W świetle art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., przez pojęcie "bezczynności" należy rozumieć sytuację, w której organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym przez siebie na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. Biorąc pod uwagę zacytowane przepisy, po przeanalizowaniu przebiegu spornego postępowania administracyjnego, Sąd doszedł do wniosku, że Prezydent nie dopuścił się bezczynności pozostawiając wniosek Skarżącej z 14 grudnia 2018 r. dotyczący zajęcia pasa drogowego, bez rozpoznania. W niniejszej sprawie wniosek Skarżącej z 14 grudnia 2018 r., inicjujący postępowanie, wpłynął do organu 19 grudnia 2018 r. Pismem z 15 stycznia 2019 r., Prezydent wystąpił do Skarżącej m.in. o wskazanie końcowego terminu zajęcia pasa drogowego, Skarżące wystąpiła bowiem we wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od 1 stycznia 2019 r. na czas nieokreślony. Jak wynika z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068, dalej: "u.d.p."), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Z ust. 2 pkt 3 tego artykułu wynika, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy również umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych inne niż liniowe urządzenia obce. Art. 40 w ust. 3 u.d.p., stanowi, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Z art. 40 ust. 6 u.d.p., wynika natomiast, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia obcego innego niż liniowe urządzenie obce, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Dla ustalenia zatem wysokości opłaty za zajecie pasa drogowego, w tym przypadku przez kiosk handlowy Skarżącej, konieczna jest znajomość liczby dni zajmowania pasa drogowego. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie jest zatem bezterminowe, możliwe jest natomiast wnoszenie o przedłużenie zezwolenia na kolejne okresy. Organ słusznie zatem wezwał Skarżącą do wskazania końcowego terminu zajęcia pasa drogowego, w przypadku bowiem uznania przez organ rozpoznający wniosek Skarżącej, że sporny kiosk handlowy znajduje się w granicach pasa drogowego, ustalenie należnej opłaty za zajęcie pasa rogowego wymaga znajomości m.in. liczby dni zajęcia pasa drogowego. Skarżące w piśmie z 1 lutego 2019 r. nie wskazał końcowego terminu zajęcia pasa drogowego uznając, że dalsza lokalizacja jej kiosku handlowego przysługuje jej z mocy prawa. Z pisma wynika, że zdaniem Skarżącej sporny kiosk handlowy nie zajmuje pasa drogowego, kwestię tę powinien rozstrzygnąć organ, a do tego czasu powinien zawiesić postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku Skarżącej. Organ pismem z 6 lutego 2019 r. ponownie wystąpił do Skarżącej o wskazał końcowego terminu zajęcia pasa drogowego, powołując się i wyjaśniając m.in. treść art. 40 ust. 6 u.d.p. Organ powołując się ponadto na treść art. 64 § 2 K.p.a., wskazał, że nieusunięcie przez Skarżącą tego braku wniosku w terminie 14 dni od dnia odbioru wezwania organu, spowoduje pozostawienie wniosku Skarżącej bez rozpoznania. Skarżąca w piśmie z 18 lutego 2019 r. nie podała końcowego terminu zajęcia pasa drogowego, wyjaśniła natomiast, że wniosek z 14 grudnia 2018 r., złożyła z daleko posuniętej ostrożności procesowej, tj. tylko na wypadek gdyby organ ustalił, że sporny kiosk handlowy wkracza w przestrzeń pasa drogowego. Następnie powołując się na art. 38 ust. 1 u.d.p., Skarżąca stwierdziła, że dalsze usytuowanie kiosku handlowego nie wymaga uzyskania żadnej decyzji administracyjnej. Skarżąca ponowiła wniosek o zawieszenie postępowania, nie przyjmując, że właśnie rozpoznając wniosek Skarżącej organ merytorycznie rozstrzygnie kwestię zajmowania pasa drogowego przez sporny kiosk handlowy. Organ ponownie pismem z 20 marca 2019 r., zwrócił się do Skarżącej o wskazanie końcowego terminu zajęcia pasa drogowego wyjaśniając treść art. 40 ust. 6 u.d.p. Organ po raz kolejny powołał się na rygor pozostawienia wniosku Skarżącej bez rozpoznania i wyjaśnił, że w takiej sytuacji będzie zobowiązany do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogowego, co wiąże się z nałożeniem kary pieniężnej. Skarżąca w piśmie z 5 kwietnia 2019 r., nie podała końcowego terminu zajęcia pasa drogowego, stwierdzając, że w sprawie nie zachodzi konieczność wydania jakiegokolwiek zezwolenia na zajecie pasa drogowego, gdyż sporny kiosk handlowy jest zlokalizowany poza pasem drogowym. Pismem z 8 maja 2019 r., organ poinformował Skarżącą o pozostawieniu Jej wniosku z 14 grudnia 2018 r, bez rozpoznania na skutek nieuzupełnienia braków w wyznaczonym terminie. Wbrew twierdzeniu Skarżącej pismo to zostało Skarżącej doręczone 20 maja 2019 r., co potwierdza Jej podpis na znajdującej się w aktach administracyjnych kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem, zwrotnego potwierdzeniu odbioru. W świetle powyższego przebiegu postępowania, organ trzykrotnie zwracał się do Skarżącej o uzupełnienie braku Jej wniosku z 14 grudnia 2018 r. i wskazanie końcowego terminu zajęcia pasa drogowego. Organ wyjaśniał Skarżącej powody wskazania tej informacji, jak również przepisy, z których wynika konieczność znajomości przez organ liczby dni zajęcia pasa drogowego. Nie można zgodzić się ze Skarżącą, że organ samodzielnie powinien określić termin końcowy zajęcia pasa drogowego, rozpoznałby bowiem wówczas wniosek Skarżącej niezgodnie z jego treścią. Wyjaśnienia również wymaga, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, znana jest organowi liczba dni zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, jest to bowiem obiektywna okoliczność faktyczna, która zaistniała i nie wymaga wyjaśnień Skarżącej. Nie można zatem dopatrywać się w tym zakresie analogii w postępowaniach dotyczących rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W tej sytuacji, Sąd stwierdza, że organ zgodnie z przepisami pozostawił bez rozpoznania wniosek Skarżącej z 14 grudnia 2018 r., o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zarzucana zatem organowi przez Skarżącą bezczynność w pozostawieniu bez rozpoznania wniosku Skarżącej jest niezasadna, w związku z czym Sąd skargę, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił. Wobec niezasadności zarzutu bezczynności i oddalenia skargi, brak jest podstaw do rozpatrywania pozostałych wniosków Skarżącej zawartych w skardze. Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym na podstawie art.119 pkt 4 P.p.s.a.