VI SAB/Wa 245/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. z siedzibą w G. na bezczynność Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych w przedmiocie pozwolenia na wprowadzanie do obrotu produktu biobójczego oddala skargę W dniu [...] lutego 2008 r. M. Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca) złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na obrót produktem biobójczym [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Minister Zdrowia odmówił wydania wnioskowanego pozwolenia, zaś decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymał w mocy swoją decyzję. Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2008 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. skarżąca wezwała Ministra Sprawiedliwości do zwrotu kosztów postępowania oraz do niezwłocznego ponownego rozpoznania i załatwienia sprawy o wydanie pozwolenia na wprowadzanie do obrotu produktu biobójczego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Prezes Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (dalej: Prezes URPLWMiPB), na podstawie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 50 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 2002 r. o produktach biobójczych (Dz. U. z 2007 r., Nr 39, poz. 252 ze zm.) odmówił wydania pozwolenia na wprowadzenie do obrotu produktu biobójczego [...] wskazując, iż nie spełnia on określonych wymogów. Pismem z dnia [...] września 2011 r. Minister Zdrowia przekazał Prezesowi URPLWMiPB pismo skarżącej z dnia [...] września 2011 r. stanowiące zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie wskazując, iż właściwym organem do jego rozpoznania jest Prezes URPLWMiPB. W zażaleniu skarżąca wniosła o wyznaczenie dodatkowego terminu do wydania postanowienia. Jednocześnie wskazała, iż zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, natomiast w myśl art. 17 pkt 3 k.p.a. organami wyższego stopnia są w stosunku do organów administracji publicznej odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2011 r. o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (dalej: ustawa o Urzędzie) nadzór nad Prezesem Urzędu sprawuje minister właściwy do spraw zdrowia. Należy zatem uznać, iż zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przysługuje do Ministra Zdrowia, nie zaś do Prezesa URPLWMiPB. Jednocześnie skarżąca wskazała, iż akta postępowania zostały zwrócone przez sąd administracyjny Ministrowi Zdrowia w dniu 11 kwietnia 2011 r. Od tego dnia rozpoczął bieg 120 dniowy termin na załatwienie sprawy, który upłynął w dniu 8 sierpnia 2011 r. Prezes Urzędu nie załatwił sprawy, jak również nie poinformował skarżącej o stanie sprawy, przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia wniosku. W odpowiedzi na zażalenie, pismem z dnia [...] października 2011 r. Prezes URPLWMiPB wskazał, iż w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy z dnia 18 marca 2011 r. o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (Dz. U. z 2011 r., Nr 82, poz. 451) Prezes Urzędu z dniem 1 maja 2011 r. stał się centralnym organem administracji rządowej w sprawach związanych z dopuszczaniem do obrotu produktów biobójczych. Zdaniem organu zażalenie jest bezzasadne, gdyż w dniu [...] czerwca 2011 r. Prezes URPLWMiPB wydał w przedmiotowej sprawy decyzję nr [...], która została wysłana skarżącej w dniu 10 czerwca 2011 r. listem poleconym za potwierdzeniem odbioru. Jednocześnie organ poinformował, iż zwrócił się do Poczty Polskiej z pismem reklamacyjnym dotyczącym daty ustalenia odbioru ww. decyzji. Dnia 3 listopada 2011 r. wpłynęło do organu pismo Poczty Polskiej [...], w którym wskazano, iż reklamowana przesyłka została doręczona w dniu 14 czerwca 2011 r. Odbiór pokwitowała Pani A. K. – pracownik. W załączeniu przesłano duplikat zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. Dnia 25 października 2011 r. skarżąca złożyła skargę na bezczynność Prezesa URPLWMiPB wnosząc o zobowiązanie Prezesa Urzędu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, wymierzenie Prezesowi Urzędu grzywny oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż pismem z dnia 13 kwietnia 2011 r. złożyła Ministrowi Zdrowia oświadczenie o podtrzymaniu pierwotnego wniosku o załatwienie sprawy. Minister odebrał pismo w dniu 20 kwietnia 2011 r., tj. w dniu, w którym był jeszcze organem właściwym do załatwienia sprawy. Akta postępowania zostały natomiast zwrócone Ministrowi Zdrowia w dniu 11 kwietnia 2011 r. Od tego też dnia należy liczyć bieg 120 dniowy terminu na załatwienie sprawy, który upłynął w dniu 8 sierpnia 2011 r. Natomiast od dnia 1 maja 2011 r. Prezes Urzędu wykonuje kompetencje ministra właściwego do spraw zdrowia, a zatem był organem zobowiązanym do rozpoznania wniosku. Mimo ustawowego obowiązku Prezes Urzędu nie załatwił sprawy, dlatego też skarżąca wniosła do Ministra Zdrowia zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Minister Zdrowia uznał się za niewłaściwy organ i przekazał sprawę do Prezesa Urzędu, o czym poinformował skarżącą pismem z dnia 23 września 2011 r. Zdaniem skarżącej jest ona zatem uprawniona do złożenia skargi na bezczynnośc Prezesa Urzędu bez zachowania rygorów art. 52 § 1 p.p.s.a., oraz bez konieczności wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa, o której mowa w § 3 i § 4 ww. artykułu. W sytuacji natomiast, gdyby skarżącej przysługiwał środek zaskarżenia do Ministra Zdrowia, to należałoby uznać, iż doszło do wyczerpania środków zaskarżenia, gdyż Minister Zdrowia odmówił przyjęcia zażalenia do rozpoznania. Zwłoka Prezesa Urzędu w rozpoznaniu wniosku wynosi prawie trzy miesiące, zaś sprawa zainicjowana została już w lutym 2008 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ wskazał, iż dnia [...] czerwca 2011 r. została wydana decyzja o odmowie dopuszczenia do obrotu produktu biobójczego [...]. Decyzja została wysłana w dniu 10 czerwca 2011 r. na adres skarżącej. Należy zatem uznać, iż sprawa została rozpatrzona w terminie krótszym niż ustawowy termin 120 dni, tj. po upływie 64 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych (11 kwietnia 2011 r.). Decyzja została doręczona skarżącej w dniu 14 czerwca 2011 r., zaś jej odbiór pokwitowała pani A. K. – pracownik spółki. Dlatego też zarzut niezałatwienia sprawy oraz niedoinformowania skarżącej o stanie sprawy nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w zgodnie z paragrafem drugim powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje w wypadkach przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy. Oznacza to, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie mających na celu zakończenie postępowania poprzez wydanie decyzji. Pozostawanie w bezczynności to zatem niepodjęcie lub brak kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Dla dopuszczalności skargi nie ma znaczenia z jakich powodów zawinionych, czy niezawinionych określony akt (decyzja, postanowienie) nie został podjęty. Skarga na bezczynność ma zatem w istocie służyć zwalczaniu zwłoki w załatwieniu sprawy. W sprawach ze skargi na bezczynność organów administracji publicznej sąd orzeka według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili orzekania. Innymi słowy przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie kwestia, czy organ w dacie orzekania pozostaje w bezczynności. Rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu administracji publicznej jest dokonanie kontroli czy organ ten pozostaje w zwłoce w prowadzonym postępowaniu. Należy zauważyć, iż kontrola sądu administracyjnego w takiej sprawie ogranicza się wyłącznie do zbadania, wskazanych na wstępie okoliczności, tj. czy na organie administracyjnym ciążył obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności w ściśle określonej kwestii oraz czy w prawnie nakazanym terminie z obowiązku tego się wywiązał. Jeżeli natomiast organ wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku – sąd administracyjny w ramach rozpatrywania skargi na bezczynność organu nie może badać, czy wydana decyzja jest zgodna z prawem. Zbadanie bowiem przez sąd tej ostatniej kwestii jest możliwa dopiero po złożeniu skargi na wydany akt lub podjętą czynność. Jednocześnie skarga na bezczynność może być wniesiona po upływie ustawowych terminów przewidzianych do załatwienia sprawy administracyjnej. Kwestię terminów w załatwieniu spraw dotyczących pozwolenia na wprowadzenie do obrotu produktu biobójczego reguluje art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 2002 r. o produktach biobójczych (Dz. U. z 2007 r., Nr 39, poz. 252 ze zm.), w myśl którego pozwolenie wydaje się w terminie 120 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku przez podmiot odpowiedzialny. Organem właściwym do wydania tego pozwolenia jest Prezes Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (art. 5 ust. 1). Wydanie bądź odmowa wydania takiego pozwolenia następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 7 ust. 2 ww. ustawy). Jednocześnie zgodnie z art. 26 tej ustawy w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania w sprawie pozwoleń, pozwoleń tymczasowych i wpisów do rejestru stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym m.in. w przepisach szczególnych stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy uznać, iż skarżąca przed wniesieniem skargi wyczerpała tryb z art. 37 k.p.a. Zgodnie bowiem art. 2 ust. 1 Prezes Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych jest centralnym organem administracji rządowej. Od dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. 1 maja 2011 r. Prezes Urzędu przejął zadania Ministra Zdrowia w zakresie m.in. dopuszczania do obrotu produktów biobójczych. W przypadku zatem zarzutu niezałatwienia sprawy w terminie przez Prezesa Urzędu stronie przysługuje prawo wniesienia skargi na bezczynność po uprzednim wezwaniu tego organu do usunięcia naruszenia prawa. Z uwagi na fakt, iż Minister Zdrowia przekazał pismo skarżącej z dnia 8 września 2011 r. zatytułowane "zażalenie" do Prezesa Urzędu, jako organu właściwego należy uznać, iż tryb z art. 37 k.p.a. został zachowany, a co za tym idzie skarga na bezczynność jest dopuszczalna. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej odnośnie bezczynności Prezesa Urzędu polegającej na nierozpoznaniu wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu produktu biobójczego należy zauważyć, iż po uchyleniu decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. akta administracyjne sprawy zostały zwrócone Ministrowi Zdrowia dnia 11 kwietnia 2011 r. Jak słusznie wskazała skarżąca od tego dnia należało zatem liczyć 120 dniowy termin na wydanie decyzji dotyczącej pozwolenia na obrót produktem biobójczym. Z uwagi na fakt zmiany organu uprawnionego do rozpoznania przedmiotowego wniosku Minister Zdrowia przekazał wniosek skarżącej wraz z aktami sprawy Prezesowi Urzędu, który dnia [...] czerwca 2011 r. wydał decyzję odmawiającą wydania pozwolenia na wprowadzenie do obrotu produktu biobójczego. Decyzja ta, jak wynika z akt sprawy, została skutecznie doręczona stronie skarżącej dnia 10 czerwca 2011 r., a zatem przed upływem ustawowego terminu do jej wydania. Dlatego też, zdaniem Sądu organ nie pozostawał w bezczynności, a zatem zarzuty skarżącej nie zasługują na uwzględnienie. W związku z tym skargę jako bezzasadną należało oddalić. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.