VI SAB/Wa 25/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Grażyna Śliwińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą we [...] na przewlekłość Głównego Inspektora Transportu Drogowego w sprawie wymiany pojazdów samochodowych zgłoszonych do licencji międzynarodowej oddala skargę Pismem z dnia 16 maja 2018r. P. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosło skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w sprawie rozpoznania wniosku o w sprawie wymiany pojazdów samochodowych zgłoszonych do licencji międzynarodowej. Strona skarżąca wskazała, że w dniu 25 stycznia 2018 r. został złożony wniosek nr [...] do Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie (dalej: GITD) w sprawie wymiany pojazdów samochodowych zgłoszonych do licencji międzynarodowej. Następnie, pismem z dnia 14 lutego 2018 r. organ wezwał stronę do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez przedstawienie następujących dokumentów: - informacji IZDP oraz wykazu WPC w oryginale oraz przedstawić dokumenty rejestracyjne pojazdu, który ma być zarejestrowany na terytorium RP. W piśmie z dnia 19 marca 2018 r., stanowiącym odpowiedź na ww. wezwanie skarżąca wskazała, iż powołane przez GITD przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Skarżąca wskazała, że organ przez okres miesiąca od wystosowania powyższego pisma nie udzielił na nie odpowiedzi, w związku z czym w dniu 20 kwietnia 2018 r. strona wystosowała ponaglenie do GITD w związku z przewlekłością w dokonywanych czynnościach. Na pismo z dnia 19 marca 2018 r. organ odpowiedział dopiero w dniu 23 kwietnia 2018 r. twierdząc, iż zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym nie ma on podstaw do wydania w przedmiotowej kwestii decyzji administracyjnej. Strona podkreśliła, że ponaglenie nie zostało "rozstrzygnięte" przez GITD. W skardze wskazano, że zgodnie z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: kpa) ,.Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania." Skoro termin ten został przekroczony to należy uznać, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Ponadto, zgodnie z przepisem art. 12 kpa, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Uznając, że w niniejszej sprawie doszło do nieuzasadnionej przewlekłości postępowania strona skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu do podjęcia stosownych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy, 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. 3) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z dyspozycją art. 149 § 2 ppsa, 5) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, 6) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty od pełnomocnictwa. Odpowiadając na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że skarga w przedmiocie przewlekłości postępowania jest niezasadna i pozbawiona podstaw. Organ wskazał, że wnioskiem z dnia 25 stycznia 2018 r. strona zgłosiła do Głównego Inspektora Transportu Drogowego wymianę pojazdów samochodowych zgłoszonych do licencji międzynarodowej. Pismem z dnia 14 lutego 2018 r. organ wezwał stronę do przedstawienia dokumentów rejestracyjnych pojazdu, który ma być zarejestrowany na terytorium RP. W odpowiedzi pismem z dnia 19 marca 2018 r. strona wskazała, że przepisy przywołane przez organ w ww. piśmie nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie. Ponadto strona wskazała, że brak zarejestrowania pojazdu nie jest brakiem formalnym wniosku. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Główny Inspektor odpowiedział na pismo strony z dnia 19 marca 2018 r. i zajął stanowisko wskazując, że przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym nie przewidują rozstrzygania przez organ w drodze decyzji administracyjnej kwestii odmowy uznania za skuteczne zgłoszenia do posiadanej licencji wspólnotowej pojazdów niezarejestrowanych na terytorium kraju. Pismem z dnia 20 kwietnia 2018 r. pełnomocnik strony złożył ponaglenie zarzucając organowi przewlekłość prowadzonego postępowania wszczętego na wniosek jego mandanta. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że pismem z dnia 23 kwietnia 2018 r. udzielił stronie wyczerpującej odpowiedzi oraz wskazał, że brak jest możliwości w przedmiotowej sprawie stwierdzenia przewlekłości lub bezczynności. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie podejmował czynności pozornych czy nieefektywnych. Organ nie zgodził się z zarzutem skargi, że podejmował czynności w dużych odstępach czasowych oraz niezmierzające do załatwienia sprawy. GITD podkreślił, że podejmował konieczne dla zakończenia postępowania działania. Organ zwrócił uwagę na swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], które bardzo szeroko i precyzyjnie wskazuje na podstawy prawne braku obowiązku wydania rozstrzygnięcia przez organ w drodze decyzji administracyjnej. Nie może umknąć uwadze, że to nie organ administracji decyduje jakie przedmiotowo sprawy należy rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej. Organ działa na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów. To ustawodawca nakłada obowiązek rozstrzygania danej sprawy w drodze konkretnego aktu administracyjnego. To nie organ, a ustawodawca wprost wskazuje na formę rozstrzygnięcia konkretnej przedmiotowo sprawy. GITD wskazał, że ustawodawca nie przewidział obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie przyjęcia zgłoszenia zmian co do liczby pojazdów, którymi wykonywany będzie transport drogowy przez uprawniony podmiot oraz wydania odpowiedniej liczby wypisów z licencji, a tym samym załatwienia wniosku strony w tej kwestii w formie decyzji administracyjnej. Okoliczność ta została wyjaśniona stronie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. Reasumując należy wyraźnie podkreślić, że nie można traktować o przewlekłości w oderwaniu od istoty postępowania administracyjnego. Jak wskazał organ przedmiot sprawy, którą zainicjowała strona nie został przez ustawodawcę objęty obowiązkiem rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej. Zatem trudno jest w ogóle mówić o przewlekłości organu przy podejmowaniu czynności materialno-technicznych. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że wniosek strony, który zainicjował sprawę administracyjną został przez organ rozpoznany. Strona została wezwana do uzupełnienia wniosku, a następnie organ pisemnie wyjaśnił powody, dla których odmówił przyjęcia zgłoszenia pojazdów zarejestrowanych poza terytorium RP. A zatem w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o przewlekłości postępowania organu, czy też bezczynności. Organ wskazuje, że w tym przypadku żądanie strony nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, gdyż żądana czynność organu jest czynnością materialno-techniczną. Mając więc to na uwadze nie znajdują zastosowania przepisy ustawy kodeks postępowania administracyjnego o załatwieniu sprawy w określonym terminie w formie aktu administracyjnego. Dlatego też GITD wniósł o oddalenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 cytowanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie wyżej wymieniona kontrola, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej p.p.s.a. obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub w pkt 4a. W tym miejscu należy stwierdzić, że pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednakże w orzecznictwie uważa się konsekwentnie, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyroki NSA z dnia: 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, 5 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 422/13, 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13, a także postanowienia NSA z dnia: 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12 i 6 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 1247/12 - opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tym samym pojęcie przewlekłości postępowania będzie obejmować opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy prowadzące do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Wnioski stąd wynikające powinny być jednak każdorazowo korygowane przez charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, a także doniosłość sprawy dla strony skarżącej. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego polegające na nierozpoznaniu w ustawowym terminie wniosku P. sp. z o.o. z siedzibą w W. w sprawie wymiany pojazdów samochodowych zgłoszonych do licencji międzynarodowej. Pismem z dnia 14 lutego 2018 r. organ wezwał stronę do przedstawienia dokumentów rejestracyjnych pojazdu, który ma być zarejestrowany na terytorium RP. Działanie to zdaniem Sądu uznać należy za celowe w toku wszczętego postępowania. W odpowiedzi pismem z dnia 19 marca 2018 r. strona wskazała, że przepisy przywołane przez organ w ww. piśmie nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie. Ponadto strona wskazała, że brak zarejestrowania pojazdu nie jest brakiem formalnym wniosku. Zdaniem Sądu strona skarżąca prowadziła w swojej korespondencji polemikę ze stanowiskiem organu, co nie mogło przyczynić się do szybszego załatwienia sprawy. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Główny Inspektor odpowiedział na pismo strony z dnia 19 marca 2018 r. i zajął stanowisko wskazując, że przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym nie przewidują rozstrzygania przez organ w drodze decyzji administracyjnej kwestii odmowy uznania za skuteczne zgłoszenia do posiadanej licencji wspólnotowej pojazdów niezarejestrowanych na terytorium kraju. Pismem z dnia 20 kwietnia 2018 r. pełnomocnik strony złożył ponaglenie zarzucając organowi przewlekłość prowadzonego postępowania wszczętego na wniosek jego mandanta. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. udzielił stronie wyczerpującej odpowiedzi oraz wskazał, że brak jest możliwości w przedmiotowej sprawie stwierdzenia przewlekłości lub bezczynności. Sąd stwierdza, że organ prowadził obszerną korespondencję z podmiotem wnioskującym i nie można uznać, że działania te były bezcelowe. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie prowadzone było bez zbędnej zwłoki jednak organ musiał udzielać wnioskodawcy informacji dotyczących możliwości załatwienia sprawy w aktualnym stanie prawnym. W związku z powyższym zdaniem Sądu działania organu zmierzały do uzupełnienia potrzebnej dokumentacji, dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz ustalenia oczekiwań strony i możliwości ich realizacji w aktualnym stanie prawnym. Tym samym w ocenie Sądu pomimo, iż organ wykonał niektóre czynności (odpowiedzi na korespondencję strony) z niewielkim przekroczeniem terminów to nie można jednak uznać, że czynności te miały charakter pozorny i nie wynikały z istoty sprawy. Po zbadaniu całokształtu prowadzonego przez organ postępowania Sąd doszedł do przekonania, że GITD nie prowadził postępowania w sprawie rozpoznania wniosku strony w sposób przewlekły. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi