VI SAB/Wa 27/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Zalewski Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie wniosku o odwołanie ze stanowiska notariusza oddala skargę Pismem z [...] kwietnia 2014 r. skarżąca, M. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości (dalej zwany organem) w sprawie rezygnacji ze stanowiska notariusza. Organowi zarzuciła rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Wniosła o zobowiązanie organu do wydania stosownego aktu oraz ukaranie dyscyplinarne pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Domagała się wymierzenia organowi grzywny oraz zasadzenie kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] października 2013 r., skarżąca wystąpiła do organu o zawieszenie prawa do prowadzenia kancelarii notarialnej. Decyzją z [...] stycznia 2014 r., Nr [...] organ odmówił skarżącej zawieszenia prawa do prowadzenia kancelarii notarialnej uznając, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki, o jakich mowa w art. 43 § 4 ustawy z 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 164). W skierowanym do organu piśmie z [...] stycznia 2014 r. skarżąca oświadczyła, iż z dniem [...] lutego 2014 r. rezygnuje z prowadzenia kancelarii notarialnej. Jednocześnie zaznaczyła, iż w przypadku potwierdzenia przez organ zawieszenia prawa do prowadzenia kancelarii notarialnej, złożone przez nią oświadczenie należy uznać za cofnięte. W dniu [...] marca 2014 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] stycznia 2014 r. Pismem z [...] marca 2014 r. organ wezwał ją do jednoznacznego wyjaśnienia, czy wobec złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podtrzymuje oświadczenie o rezygnacji z prowadzenia kancelarii. Pismem z [...] marca 2014 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w związku ze złożoną przez nią rezygnacją z prowadzenia kancelarii notarialnej. W odpowiedzi na wezwanie (pismo z [...] marca 2014 r.), organ wskazując na dotychczasowy przebieg postępowań oraz, nawiązując do treści pisma z [...] marca 2014 r. zaznaczył, iż do czasu ostatecznego zakończenia postępowania z wniosku o zawieszenie prawa do prowadzenia kancelarii notarialnej nie może zostać podjęta decyzja o odwołaniu z powodu rezygnacji z prowadzenia kancelarii notarialnej. Decyzją z [...] marca 2014 r., [...] Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2014 r. o odmowie zawieszenia prawa do prowadzenia kancelarii notarialnej. Pismem z [...] kwietnia 2014 r. (data wpływu do organu [...] kwietnia 2014 r.) skarżąca podtrzymała oświadczenie o rezygnacji z prowadzenia kancelarii notarialnej. Decyzją z [...] kwietnia 2014 r., [...] Minister Sprawiedliwości odwołał skarżącą ze stanowiska notariusza wobec rezygnacji z prowadzenia kancelarii z dniem [...] lutego 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm. - dalej powoływanej jako p.p.s.a.) skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje w wypadkach przewidzianych w pkt 1-4a § 2 art. 3 ustawy. Oznacza to, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (v: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 378). Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Dla dopuszczalności skargi nie ma znaczenia z jakich powodów zawinionych, czy niezawinionych określony akt (decyzja, postanowienie) nie został podjęty. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminów przewidzianych do załatwienia sprawy administracyjnej, określonych w przepisie art. 35 k.p.a. i ewentualnie terminów przedłużonych na podstawie przepisu art. 36 k.p.a. Przekroczenie tych terminów oznacza stan bezczynności organu podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wymogiem formalnym warunkującym dopuszczalność skargi, którego dopełnić musi wnoszący skargę na bezczynność jest wyczerpanie środka prawnego przewidzianego w art. 37 k.p.a. tj. złożenie zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nie budzi wątpliwości, że wniesiona przez stronę skarga na bezczynność Ministra Sprawiedliwości co do zasady spełnia pierwszy z wymienionych warunków. Analiza akt sprawy wskazuje również na dopuszczalność przedmiotowej skargi w związku z wyczerpaniem właściwego trybu postępowania poprzedzającego wniesienie skargi. Spełnienie wyżej wymienionych warunków umożliwia przejście do merytorycznej oceny wniesionej skargi. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, zaś celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez właściwy organ określonego w przepisach działania. O bezczynności organu administracji publicznej można zatem mówić tylko wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie odpowiedniego aktu administracyjnego. Innymi słowy, pozytywne załatwienie skargi na bezczynność możliwe jest wyłącznie wtedy, gdy w chwili orzekania przez sąd organ administracji pozostaje w bezczynności. Oceniając zachowanie organu w kontekście wskazanych przesłanek podkreślić należy, iż w stanie faktycznymi niniejszej sprawy wskutek wniosków skarżącej organ wszczął 2 postępowania: pierwsze, wywołane wnioskiem z [...] października 2013 r. (wpływ do organu [...] października 2013 r.) dotyczące zawieszenia prawa do prowadzenia kancelarii notarialnej oraz drugie wszczęte oświadczeniem (wpływ do organu [...] stycznia 2014 r.) o rezygnacji z dniem [...] lutego 2014 r. z prowadzenia kancelarii notarialnej. Odnośnie do pierwszego z tych postepowań, w dniu [...] października 2013 r. organ wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosków. Wezwanie wykonano [...] listopada 2013 r. (data wpływu pisma do organu), zaś w dniu [...] grudnia 2013 r. skarżąca złożyła kolejne pismo uzupełniające wcześniejszą korespondencję. W dniu [...] stycznia 2014 r. skarżąca złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tego samego dnia organ wydał decyzję odmawiającą skarżącej zawieszenia prawa do prowadzenia kancelarii notarialnej. Odnośnie drugiego z postępowań, którego bezpośrednio dotyczy rozpoznawana skarga na bezczynność organu, w dniu [...] stycznia 2014 r. (data wpływu do organu) skarżąca złożyła oświadczenie o rezygnacji z prowadzenia kancelarii notarialnej. W treści oświadczenia zawarto zastrzeżenie, iż w przypadku potwierdzenia zawieszenia prawa do prowadzenia kancelarii złożone oświadczenie należy uznać za cofnięte. Pismem z [...] stycznia 2014 r. (doręczonym stronie [...] lutego 2014 r.) organ powiadomił skarżącą o wszczęciu oraz zamknięciu postępowania w sprawie. W dniu [...] marca 2014 r., a zatem jeszcze przed wydaniem decyzji w przedmiocie odwołania ze stanowiska notariusza wpłynął do organu wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] stycznia 2014 r. Wobec powyższego starając się wyjaśnić, czy wolą strony było utrzymanie statusu notariusza, czy też rezygnacja z niego pismem z [...] marca 2014 r. organ wezwał skarżącą do wyjaśnienia, czy wobec złożenia ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podtrzymuje oświadczenie o rezygnacji z prowadzenia kancelarii. Jednocześnie organ podkreślił, iż do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w przedmiocie zawieszenia prawa do prowadzenia kancelarii notarialnej decyzja o odwołaniu może zostać podjęta. Decyzją z [...] marca 2014 r. organ utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2014 r. o odmowie zawiedzenia prawa do prowadzenia kancelarii. Pismem z [...] kwietnia 2014 r. (wpływ do organu [...] kwietnia 2014 r.) skarżąca oświadczyła, iż złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie stanowi cofnięcia oświadczenia o rezygnacji z prowadzenia kancelarii notarialne. Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. organ odwołał skarżącą ze stanowiska notariusza. Niewątpliwie w myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a w szczególności stosownie do terminów przewidzianych w § 3 wskazanego przepisu. Zwrócić jednak należy uwagę na treść § 5 art. 35 k.p.a., wedle którego do wymienionych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W kontekście wskazanego przepisu nie można więc tracić z pola widzenia przedmiotu sprawy prowadzonej przez organ i realnej możliwości podejmowanych przez organ działań. Choć w sprawie dotyczącej bezczynności organu sąd nie ocenia zasadności, czy legalności podejmowanych przez organ rozstrzygnięć, to niewątpliwie stwierdzić należy, że postępowanie w przedmiocie powołania na notariusza jak i odwołania ze stanowiska notariusza prowadzone są zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego dlatego też obligują organ do podejmowania określonych działań, które dopiero etapowo prowadzą do finalnego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowym wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na ograniczeniu się przez sąd do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Natomiast poza kontrolą sądu pozostaje prawna poprawność czynności, czy rozstrzygnięć, zmierzających do załatwienia zgłaszanych żądań. Sąd nie wnika bowiem w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych przyczyn organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza wskazanych wyżej okoliczności, zdaniem sądu, nie pozwala na postawienie tezy o bezczynności organu w przedmiotowej sprawie, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.