VI SAB/Wa 28/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant ref. staż. Katarzyna Skurzyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w [...] na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie doręczenia decyzji postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej P. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu od skargi. P. SA z siedzibą w W. (dalej skarżąca) dnia [...] lutego 2013 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - czyniąc to za pośrednictwem Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej Przewodniczący KRRiT), skargę na bezczynność tego organu w doręczeniu decyzji wydanej w skutek skargi o wznowienie postępowania administracyjnego. W skardze skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie organu do doręczenia decyzji, w której: a. wznowiono postępowanie w sprawie zakończonej decyzją koncesyjną z [...] lipca 2010 r. nr [...] w zakresie dotyczącym pkt IX, tj. w zakresie w jakim ustalono wysokość opłaty za udzielenie tej koncesji; b. uchylono koncesję w ww. zakresie ustalenia wysokości opłaty; c. wydano nową decyzję co do istoty, tj. ustalającej wysokość opłaty za udzielenie koncesji w kwocie 82 złote, określonej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2012 r. poz. 1282 ze zm.); d. wstrzymano wykonanie koncesji w zaskarżonej części; 2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi odnośnie stanu faktycznego i prawnego sprawy podała, że w pkt IX koncesji organ ustalił wysokość opłaty za jej udzielenie na kwotę 10.000 złotych, i że nastąpiło to w oparciu o niekonstytucyjne przepisy. Skarżąca wyjaśniła, że 19 lipca 2011 r. Trybunał Konstytucyjny RP (dalej Trybunał) wydał wyrok w sprawie P 9/09, w którym stwierdził, niekonstytucyjność art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2011 r., nr 43, poz. 226, nr 85, poz. 459 i nr 112, poz. 654) - jest niezgodny z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz niekonstytucyjność rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych (Dz. U. nr 12, poz. 153 i nr 90, poz. 1007 oraz z 2002 r. nr 58, poz. 541 i z 2007 r. nr 124, poz. 870) - jest niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Nadto Trybunał orzekła, że ww. przepisy tracą moc obowiązywania z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w dzienniku Ustaw RP. Skarżąca wskazała, że wyrok ów został opublikowany 3 sierpnia 2011 r. w Dz. U. z 2011 r. nr 160, poz. 963, zatem niekonstytucyjne przepisy utraciły moc z dniem 3 sierpnia 2012 r. Dalej wnosząca skargę podała, że 3 września 2012 r. – tj. jej zdaniem z zachowaniem terminu określonego w art. 145a § 2 k.p.a., złożyła do Przewodniczącego KRRiT skargę o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem koncesji, w części ustalającej wysokość opłaty za tą koncesję, w której to skardze zażądała: 1. wznowienia postępowania zakończonego koncesją w zakresie pkt IX; 2. uchylenia koncesji w kwestionowanej części; 3. wydania nowej decyzji co do istoty, tj. ustalającej wysokość opłaty za udzielenie koncesji w kwocie 82 złote; 4. wstrzymanie wykonania koncesji w kwestionowanej części w oparciu o ar. 152 § 1 k.p.a. Skarżąca stanęła na stanowisku, że w związku z nie wydaniem przez Przewodniczącego KRRiT żądanej przez nią decyzji oraz z upływem terminu określonego w art. 35 k.p.a., a także z uwagi na brak powiadomienia jej o przedłużeniu postępowania, organ w konsekwencji dnia 3 listopada 2012 r. wydał decyzję, której skarżącej nie doręczył, zatem ona wniosła do Sądu skargę na bezczynność. Skarżąca podała również, że 19 listopada 2012 r. złożyła do organu wniosek o doręczenie jej decyzji wydanej na skutek skargi o wznowienie postępowania, a następnie wobec braku reakcji organu, dnia 21 grudnia 2012 r. wezwała go do usunięcia naruszenia prawa poprzez doręczenie decyzji. Dodatkowo wskazała, że [...] listopada 2012 r. organ wydał postanowienie, którym wznowił postępowanie w sprawie udzielenia koncesji w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty za udzielenie koncesji, przy czym ona w piśmie z [...] listopada 2012 r. stwierdziła, że owo postępowanie jest bezprzedmiotowe z uwagi na to, że skarga o wznowienie postępowania została merytorycznie rozpoznana jeszcze przed wydaniem tego postanowienia. Nadto wyraziła pogląd, że wznowienie przez organ postępowania dowodzi, że jej skarga o wznowienie była złożona w terminie i prawidłowo. Odnośnie charakteru ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego RP wskazała, że jest on deklaratoryjny, tzn. potwierdza niezgodność ww. przepisów z Konstytucją RP i niezgodność ta ma charakter ex tunc. Przypomniała, że zakwestionowane przepisy utraciły moc 3 sierpnia 2012 r. i po ich usunięciu z systemu prawa nie istniała szczególna podstawa, określająca wysokość opłat za koncesję, zatem w tej sytuacji jej zdaniem taką podstawą miałaby być ustawa z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2012 r. poz. 1282 ze zm.). Niemniej wskazała, że 20 listopada 2012 r. weszła w życie nowelizacja art. 40 ustawy o radiofonii i telewizji, a rozporządzenie wykonawcze weszło w życie 22 listopada 2012 r., jednakże przepisów tych nie było w chwili złożenia przez nią skargi o wznowienia (3 września 2012 r.) oraz w dniu upływu terminu wskazanego w art. 35 k.p.a. (3 listopada 2012 r.). Skarżąca wyjaśniła także, że w myśl przywołanego przez nią art. 35 k.p.a. organ rozpoznaje sprawę bez zbędnej zwłoki, a w żadnym przypadku Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje terminu dłuższego niż dwa miesiące od dnia wszczęcia postępowania. Wobec tego skoro skargę o wznowienie złożyła 3 września 2012 r. to dwumiesięczny – najdłuższy, termin na jej rozpoznanie minął 3 listopada 2012 r. Mając to na względzie skarżąca stwierdziła, że z całą pewnością Przewodniczący KRRiT po upływie ww. dwóch miesięcy wydał decyzję, czyniąc to w oparciu o art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (dalej u.s.d.g.), co w konsekwencji oznacza, że decyzja ta jest zgodna z jej wnioskiem zawartym w skardze o wznowieni postępowania. Uzasadniając zastosowanie w sprawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej odwołała się do zasady lex specialis derogat legi generali i wskazała, że jest przedsiębiorcą, wykonującym działalność gospodarczą na terenie Polski. Jej zdaniem z art. 3 u.s.d.g. nie wynika, aby przepisy tej ustawy nie odnosiły się do działalności radiowo-telewizyjnej i przywołała tytułem przykładu art. 46 u.s.d.g. Mając to na uwadze stwierdziła, że art. 11 u.s.d.g. jest dla niej - jako przedsiębiorcy, przepisem szczególnym, wobec przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, na podstawie których co do zasady organ działa. Jednocześnie podniosła, że ustawodawca może wyłączyć stosowanie art. 11 u.s.d.g., ale taka sytuacja musi być wyraźnie przewidziana w odrębnych przepisach, jak ma to np. miejsce w przypadku ustaw o weterynaryjnej kontroli granicznej oraz o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa o radiofonii i telewizji nie zawiera natomiast normy wyłączającej stosowanie art. 11 u.s.d.g., zatem przepis ten z całą pewnością miał zastosowanie w przypadku jej skargi o wznowienie postępowania. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący KRRiT wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej oraz ewentualnie o jej oddalenie. Na wstępie przedstawił stan faktyczny sprawy i stwierdził, że postanowieniem z [...] listopada 2012 r. wszczął postępowanie, które do chwili sporządzania owej odpowiedzi jeszcze się nie zakończyło i żadna decyzja nie została wydana. Zatem wyjaśnił, że pismo skarżącej z [...] listopada 2012 r. o doręczenie decyzji potraktował jako wszczynające postępowania incydentalnego w przedmiocie udostępnienia akt – decyzji, i z uwagi na brak takiej decyzji umorzyła je jako bezprzedmiotowe. W kwestii niedopuszczalności skargi na bezczynność - odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, stwierdził po pierwsze, że nie ma mowy o bezczynności w doręczeniu nieistniejącej decyzji, a co istotniejsze to doręczenie decyzji jest czynnością materialno-techniczną zaś czynność lub jej niewykonanie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Przy piśmie z 29 maja 2013 r. (k. 39 akt) organ przesłał do wiadomości swoją decyzję z [...] kwietnia 2013 r., którą w pkt 1 uchylił koncesję w zakresie żądanym przez skarżącą w skardze o wznowienie postępowania oraz w pkt 2 naliczył opłatę za udzielenie koncesji w kwocie 10.000 złotych. W konsekwencji wydania tej decyzji, kończącej postępowanie wznowieniowe oraz przywołując uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r. I OPS 6/08 organ wniósł - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o umorzenie niniejszego postępowania sądowoadministracynego jako bezprzedmiotowego. Skarżąca w piśmie z 13 czerwca 2013 r. cofnęła skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przedmiotem skargi na bezczynność organu - Przewodniczącego KRRiT była kwestia braku doręczenia decyzji organu w sprawie w sprawie ustalenia wysokości opłaty. Podstawą prawną żądania skarżącej sformułowanego w skardze był przepis art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 z późn.zm.). W myśl tego przepisu jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej. Kierując się treścią cytowanego przepisu skarżąca stanęła zatem na stanowisku, że w związku z nie wydaniem przez Przewodniczącego KRRiT żądanej decyzji oraz z upływem terminu określonego w art. 35 k.p.a., a także z uwagi na brak powiadomienia jej o przedłużeniu postępowania organ w dniu [...] listopada 2012 r. wydał decyzję uwzględniającą wniosek, której skarżącej nie doręczył. Innymi słowy skarżąca przyjęła koncepcję fikcji pozytywnego rozpatrzenia sprawy, który to skutek następuje wówczas, gdy organ w terminie na załatwienie sprawy nie doręczy przedsiębiorcy swego rozstrzygnięcia.( vide; Szalewska Małgorzata, Klauzula generalna fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawach administracyjnych przedsiębiorców, Admn.2010/4/71-99, artykuł Lex nr 133899). Odnosząc się do tak sformułowanej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Odrzucenie skargi jest następstwem jej niedopuszczalności, następstwem niespełnienia określonych przez ustawodawcę wymagań, określanych mianem przesłanek dopuszczalności zaskarżenia aktu lub czynności, jeżeli brak tych wymagań nie może być usunięty w postępowaniu lub nie został uzupełniony w wyznaczonym przez sąd terminie (J.P.Tarno: Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Komentarz, 3 wydanie, Lexis-Nexis, Warszawa 2008, s. 200). . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym nie podziela stanowiska strony zawartego w skardze na bezczynność Przewodniczącego KRRiT , iż przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. ma zastosowanie do ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531, z późn. zm.- dalej u.r.t.). W pierwszej kolejności należy podkreślić, że - jak to zostało przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt II GSK 1088/11 - postępowanie w przedmiocie udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych toczy się w oparciu o przepisy: ustawy o radiofonii i telewizji, kodeksu postępowania administracyjnego oraz rozporządzenia KRRiT w sprawie zawartości wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych. Do dnia 6 marca 2009 r. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 5 - Koncesje na rozpowszechnienie programów - ustawy o radiofonii i telewizji, zastosowanie miały przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Po tej dacie jedynie do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, o której mowa w art. 33, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (art. 40b ustawy o radiofonii i telewizji). Po drugie Sąd zauważa, iż stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 278) do świadczenia usług przez usługodawców stosuje się odpowiednio przepisy art. 6 ust. 3, art. 9a, art. 9b, art. 11 i art. 75a oraz przepisy rozdziału 2a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095, z późn. zm.3)). Natomiast zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 6) cytowanej ustawy o świadczeniu usług przepisów jej nie stosuje się do świadczenia usług, o których mowa w ustawie z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2004 r. Nr 253. poz 2531 z późn.zm.). Z analizowanych przepisów wynika zatem, że wbrew twierdzeniom skarżącej, fikcyjny tryb załatwienia sprawy administracyjnej przewidziany w art. 11 ust. 9 u.s.d.g. nie może mieć zastosowania do postępowania koncesyjnego przewidzianego przepisami ustawy o radiofonii i telewizji. Stosowaniu przepisu art. 11 ust. 9 u.s.d.g. sprzeciwia się także specyfika procedury przewidzianej w ustawie o radiofonii i telewizji. W myśl art. 33 ust. 3 u.r.t. Przewodniczący Krajowej Rady podejmuje decyzję w sprawie koncesji na podstawie uchwały Krajowej Rady. W złożonej skardze ta okoliczność została całkowicie pominięta. W konsekwencji skoro brak było podstaw w obowiązujących przepisach ustawy o radiofonii i telewizji do przyjęcia fikcji, iż organ wydał decyzję w trybie art. 11 ust. 9 u.s.d.g., zatem nie można także domniemywać obowiązku organu do doręczenia takiej fikcyjnej decyzji stronie. W tych warunkach Sąd uznał, że skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Analizując akt cofnięcia skargi w kontekście jej niedopuszczalności Sąd doszedł do wniosku, że przesłanki niedopuszczalności skargi mają pierwszeństwo przez okolicznościami warunkującymi umorzenie postępowania sądowego. W razie bowiem niedopuszczalności skargi postępowanie sądowe w ogóle nie może się toczyć, nie może więc zostać także umorzone ( postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 923/08,LEX nr 527696). Biorąc powyższe pod uwagę i działając na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. postanowiono jak na wstępie. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego orzeczono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.