VI SAB/Wa 29/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi V. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 2. oddala skargę w części dotyczącej przyznania skarżącej V. sp. z o.o. z siedzibą w [...] sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 poz. 1369 ); 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz V. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt VI SAB/Wa 28/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi V. Spółka z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji: umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie (pkt I wyroku); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku); przyznał od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 3000 złotych (pkt III wyroku); wymierzył Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. grzywnę w wysokości 1000 złotych (pkt IV wyroku); zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt V wyroku). W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że V. Spółka z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. Skarżąca domagała się zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji oraz stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca żądała także przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty, o której mowa w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) i wymierzenia organowi grzywny, a także zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca wskazała, że organ nie zastosował się do przepisów wyznaczających standard prowadzenia postępowania administracyjnego przy braku jakichkolwiek rzeczywiście istniejących i racjonalnych przeszkód uniemożliwiających załatwienie sprawy. Zdaniem skarżącej uzasadnia to stwierdzenie, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz uzasadnia wniosek o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej jak i nałożenie grzywny. Sąd stwierdził, że po wniesieniu skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało w sprawie decyzję w dniu [...] lipca 2016 r. W konsekwencji powyższego postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie zobowiązania organu do wydania decyzji oraz wyznaczenia organowi terminu do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu z zestawienia czynności organu wynika, że skarga była zasadna w dacie je wniesienia bowiem organ nie rozstrzygnął wniosku w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a., nie wydał też postanowienia przewidzianego w art. 36 k.p.a. Zdaniem Sądu bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. miała charakter rażący. Uzasadnieniem tego stwierdzenia był sam upływ czasu między złożeniem wniosku (19 marca 2012 r.), a wydaniem decyzji ([...] lipca 2016 r.) oraz całkowity brak jakichkolwiek czynności organu po dniu 18 stycznia 2013 r., w tym brak zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie i brak wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Taki sposób procedowania organu stał w jawnej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) i w sposób oczywisty rażąco narusza prawa strony do załatwienia sprawy w sposób zgodny z normami prawa (art. 7 k.p.a.), a także narusza wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów, co zdaniem Sądu powoduje konieczność stwierdzenia, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Te same przesłanki zaważyły na rozstrzygnięciu o wymierzeniu organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Jednak orzekając o wymiarze grzywny Sąd stwierdził, że wobec wydania przez organ decyzji w sprawie odpada przymuszający charakter grzywny, zaś funkcję represyjną spełni dostatecznie grzywna w wysokości 1000 zł. Na wniosek strony Sąd orzekł też o przyznaniu na rzecz skarżącej od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że kwota 3000 zł będzie stanowić dostateczne zadośćuczynienie za opisaną wyżej bezczynność organu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżając go w części odnoszącej się do punktów II-V wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn.. akt II GSK 37/17. uchylił zaskarżony wyrok w punkach III, IV i V i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części; oraz odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. NSA uznał za nietrafny zarzut zastosowania przez Sąd pierwszej instancji obu środków wskazanych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając m.in. skargę na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Użycie przez ustawodawcę spójnika "lub" (wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej) oznacza zatem, że oba ww. rozstrzygnięcia nie wykluczają się wzajemnie, użycie zaś czasownika "może" przesądza o tym, iż mają one charakter fakultatywny (por.: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz 4. wydanie, R. Hauser, M. Wierzbowski (redaktorzy). Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2017 str. 636). NSA podkreślił, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie (w sytuacji gdy organ nadal pozostaje w stanie bezczynności) ale także represyjnie (z uwagi na stwierdzony w sprawie stan bezczynności przez sąd), o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. Zatem, Sąd pierwszej instancji może zastosować obydwa środki jednocześnie ale ich zastosowanie powinien uzasadnić w sposób poddający się kontroli instancyjnej. NSA zgodził się ze skarżącym kasacyjnie, że w uzasadnieniu kwestia ta nie została przez Sąd wyjaśniona. Przede wszystkim jako wadliwość uzasadnienia a tym samym naruszenie przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy brak jakiegokolwiek umotywowania, czemu ma służyć w tej konkretnej sprawie zastosowanie przepisu w taki sposób. Ograniczenie się do ogólnikowego stwierdzenia, że wskazana w wyroku kwota grzywny spełni funkcję represyjną zaś przyznana suma pieniężna "będzie stanowić dostateczne zadośćuczynienie za opisaną bezczynność organu" nie może być zaaprobowana w świetle omawianej regulacji prawnej. Jednocześnie NSA przesądził, że zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obiektywnie istniejąca i niezawiniona przez organ przyczyna organizacyjna uniemożliwiająca wydanie decyzji w terminie zakreślonym przez prawo, może być podstawą do przyjęcia, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa nie zasługuje na uwzględnienie. NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, rzeczą sądu będzie uwzględnienie powyższych uwag dotyczących braku należytego uzasadnienia zastosowanych środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w: / T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo). Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez NSA istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku wskazał, że rzeczą sądu będzie uwzględnienie uwag dotyczących braku należytego uzasadnienia zastosowanych środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyny przesądził, że bezczynność organu miała charakter rażący. NSA podzielił bowiem pogląd wyrażony w wyroku będącym przedmiotem kontroli instancyjnej, że o rażącej bezczynności świadczy upływ czasu między złożeniem wniosku (19 marca 2012 r.), a wydaniem decyzji (19 lipca 2016 r.), całkowity brak jakichkolwiek czynności organu po 18 stycznia 2013 r., w tym brak zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie i brak wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy.Taki sposób procedowania organu stał w jawnej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). i w sposób oczywisty rażąco narusza prawa strony do załatwienia sprawy w sposób zgodny z normami prawa (art. 7 k.p.a.), a także narusza wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów. Rozpoznając ponownie sprawę w zakresie przekazanym do ponownego rozpoznania przez NSA, Sąd w składzie orzekającym, kierując się brzmieniem przepisu art. 154 § 6 p.p.s.a., który przewiduje wyłącznie górną granicę grzywny, tj. dziesięciokrotność przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2017 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2016 r., publ. M.P z 2017 r. poz. 183) wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł. W ocenie Sądu, wymierzenie grzywny we wskazanej wysokości służyć będzie realizacji zarówno funkcji represyjnej, jak i prewencyjnej, zapobiegając popełnianiu przez organ w przyszłości podobnych naruszeń, narażających strony na negatywne skutki bezczynności i przewlekłego działania. Zagwarantuje zatem, iż w przyszłości, w podobnych sprawach, organ nie będzie w sposób nieuzasadniony uchylał się od podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co będzie z kolei służyło zabezpieczeniu interesu społecznego. Sama wysokość orzeczonej grzywny w wysokości 1000 zł, spełnia funkcje represyjną, przy czym nie ma ona charakteru rekompensaty dla skarżącej, lecz zagwarantuje prawidłowe funkcjonowanie organu w innych postępowaniach. Jest także adekwatna do stopnia i charakteru stwierdzonej przewlekłości. Sąd nie uwzględnił natomiast żądania skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej. Jak wyjaśnił NSA w w/w wyroku, zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając m.in. skargę na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. przy czym oba ww. rozstrzygnięcia nie wykluczają się wzajemnie i mają charakter fakultatywny. NSA podkreślił, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie ale także represyjnie o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. Należy zatem uznać, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącej sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność a mianowicie zwalczenia bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 ma charakter prewencyjny i kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie środka odwoławczego, czy też, zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Powinien być zatem stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mógłby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Należy nadto podkreślić, że uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana argumentacją skarżącego- sąd rozpatrujący skargę na bezczynność powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca ograniczyła uzasadnienie żądania przyznania od organu kwoty określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a do wywiedzenia, że bezczynnośc organu miała charakter rażący i stwierdzenia, że niepewność co do toku postępowania nieważnościowego niesie dla skarżącej negatywne konsekwencje. W konsekwencji Sąd uznał, że w niniejszej sprawie cel skargi na bezczynność zostanie osiągnięty poprzez wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 2 i 151 ppsa orzekł jak w pkt 1 i pkt 2 wyroku. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 201 § 1 ppsa. ----------------------- 1