VI SAB/Wa 32/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie: WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Asesor WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Aleksandra Borowiec-Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2005r. sprawy ze skargi W. B. na bezczynność Ministra Sportu w przedmiocie wydania decyzji oddala skargę Pan W. B. zwrócił się do Polskiego Związku Żeglarskiego o wydanie mu patentu jachtowego sternika morskiego. Zobowiązany do uiszczenia opłat w kwocie 1090 zł. – zgodnie z cennikiem uchwalonym przez Prezydium Zarządu PZŻ – kwotę tą uiścił, a po zdaniu egzaminu uzyskał dochodzone uprawnienie poprzez wydanie mu dokumentu w dniu [...] maja 2005 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2005 r. zwrócił się do Polskiego Związku Żeglarskiego o zwrot na jego rzecz kwoty 1090 zł. tytułem uiszczonych opłat – jako pobranej bez podstawy prawnej. Na tę kwotę składały się następujące należności: 1. za egzamin praktyczny w wysokości 400 zł, 2. za egzamin teoretyczny w wysokości 400 zł, 3. za wydanie mu patentu w wysokości 250 zł, 4. za wydanie sportowej książeczki żeglarskiej w kwocie 40 zł z tym, że w tej części zobowiązał się do jej zwrotu. W odpowiedzi na to wezwanie, pismem z dnia [...] lipca 2005 r. radca prawny M. J. (co wynika z imiennej pieczątki) w imieniu Polskiego Związku Żeglarskiego wskazał na bezzasadność żądania zwrotu wymienionych opłat, wskazując ich podstawę pobrania, sposób kalkulacji (koszt wynagrodzenia delegacji instruktorów, koszt wydrukowania patentów i koszty organizacyjne). Wskazał także, że ustawowe upoważnienie do przeprowadzenia egzaminów na stopnie żeglarskie i wydanie patentów nie łączyło się dotychczas z ustawowymi stawkami opłat, ale dotychczasowa regulacja nie przewidywała także o bezpłatnego ich przeprowadzenia. Przyznał, że ustawowe stawki opłat wprowadziła dopiero zmiana do ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej w art. 53a – od dnia 31 maja 2005 r. (Dz. U. z 2001 r., Nr 81, poz. 889 ze zm.). Pismo nie zostało podpisane przez autora. Dzień wcześniej, tj. dnia [...] lipca 2005 r. pan W. B. zwrócił się równolegle kierowanymi pismami do dwóch organów: - w trybie nadzoru o interwencję do Prezesa Polskiej Konfederacji Sportu, - o interwencję do Prezesa Rady Ministrów, W rezultacie uzyskał dwie odpowiedzi. 1. Pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. Polska Konfederacja Sportu -Dyrektor Biura Organizacji i Rozwoju Sportu poinformował pana W. B. o braku podstaw do zastosowania środków nadzoru przewidzianych w art. 16 bądź 17 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej wobec Polskiego Związku Żeglarskiego w sprawie zwrotu opłat związanych z uzyskaniem stopnia jachtowego sternika morskiego. Wskazał, że Polski Związek Żeglarski został na mocy art. 53 ww. ustawy upoważniony do przeprowadzania egzaminów na stopnie żeglarskie oraz wydawania patentów potwierdzających nabyte uprawnienia, przy czym jest oczywiste, iż wykonanie tych czynności, które są czynnościami administracyjnymi, niosło za sobą odpowiednie koszty wymienione w cenniku ustalonym przez PZŻ, którymi pan W. B. został obciążony w swoim interesie zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 Kpa. W ocenie organu nadzoru – wówczas Polskiej Konfederacji Sportu, brak jest podstaw do żądania zwrotu poniesionych opłat. W udzielonej natomiast przez Prezesa Rady Ministrów - Radcę Szefa Kancelarii odpowiedzi z dnia [...] lipca 2005 r. potwierdzono otrzymanie wystąpienia informując o jego przekazaniu według właściwości Ministerstwu Edukacji Narodowej i Sportu w celu stosowanego rozpatrzenia i poinformowania pana W. B. o zajętym w sprawie stanowisku. W odpowiedzi na przekazane wystąpienie - Dyrektor Departamentu Strategii Rozwoju Sportu Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu - w skierowanym do pana W. B. piśmie z dnia [...] sierpnia 2005 r. poinformował o wystosowaniu do Polskiego Związku Żeglarskiego pisma z prośbą o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie i o uzyskaniu odpowiedzi o treści pisma z dnia [...] lipca 2005r. skierowanego przez PZŻ do pana W. B. Wyjaśniając, że zagadnienia dotyczące opłat związanych z przeprowadzeniem egzaminu stwierdzającego posiadanie odpowiednich kwalifikacji niezbędnych do uprawiania żeglarstwa oraz związanych z wydaniem stosownych dokumentów zostały uregulowane przepisami ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o kulturze fizycznej oraz ustawy o żegludze śródlądowej - wskazał równocześnie, że do dnia wejścia w życie cytowanych przepisów materia powyższa nie była uregulowana przepisami ustawowymi. Brak takiej regulacji nie zwalniał osób ubiegających się o patent żeglarski z uiszczania opłat wynikających z kosztów wydania stosownych patentów żeglarskich. Obowiązek ten wynikał ze scedowania uprawnień do nadawania patentów żeglarskich na Polski Związek Żeglarski bez jednoczesnego zapewnienia dotacji na realizację wskazanego zadania, co w konsekwencji prowadziło do konieczności pokrywania kosztów postępowania egzaminacyjnego przez osoby ubiegające się o wydanie patentu żeglarskiego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która wpłynęła do Polskiej Konfederacji Sportu dnia [...] sierpnia 2005 r. pan W. B. wniósł o zobowiązanie Prezesa Polskiej Konfederacji Sportu do wydania decyzji w sprawie zwrotu opłaty egzaminacyjnej poniesionej w związku z ubieganiem się o wydanie patentu jachtowego sternika morskiego. Skarżący kwestionował zarówno stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] lipca 2005r. przez występującego w imieniu Polskiego Związku Żeglarskiego adwokata M. J., jak też nie podzielił argumentów zawartych w odpowiedzi udzielonej mu w wyniku interwencji przez Polską Konfederację Sportu. Zarzucił organowi nadzoru, że nie odniósł się w swoim piśmie do sprawy bezprawnego zmuszenia go do odpłatnego wyrobienia "sportowej książeczki żeglarskiej", bo żadne z pism, które otrzymał nie zawiera wymaganego dla decyzji, czy postanowienia pouczenia o możliwości odwołania się i określenia organu, do którego służy odwołanie, co jest sprzeczne z art. 107 § 1 i art. 124 kpa i pozbawia skarżącego możliwości skorzystania z trybu sądowoadministracyjnego. W uzupełnieniu skargi – piśmie z dnia [...] listopada 2005r. – wskazywał, że domaga się obecnie zobowiązania Ministra Sportu do wydania decyzji administracyjnej - nie rozstrzygającej meritum sporu, ale umożliwiającej mu skorzystania z odwołania na drodze postępowania administracyjnego. Dodał, że w dniu [...] września 2005r. skierował do tego organu pismo przedstawiając swój pogląd co do przedmiotu sporu i nie uzyskał odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Minister Sportu, który na mocy art. 70 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. z dnia 17 sierpnia 2005 r. Nr 155, poz. 1298) przejął zadania Polskiej Konfederacji Sportu – wnosił o odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi wskazując, iż skarżący w żadnym momencie procedury egzaminacyjnej nie kwestionował poniesionych kosztów, w związku z czym należy uznać, że ewentualne roszczenia dotyczące ich zwrotu pan W. B. może dochodzić na drodze cywilno-prawnej, a nie w trybie postępowania administracyjnego. Organ wskazywał, że Polski Związek Żeglarski na mocy art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej został upoważniony do przeprowadzania egzaminów na stopnie żeglarskie oraz wydawania patentów potwierdzających nabyte uprawnienia, skonkretyzowane w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 12 września 1997 r. w sprawie uprawiania żeglarstwa, przy czym z przyczyn od związku niezależnych w wymienionych przepisach nie została uregulowana kwestia odpłatności za organizację egzaminów i wydawanie patentów. Prezydium Zarządu Polskiego Związku Żeglarskiego, aby nie doprowadzić do wstrzymania wydawania patentów zatwierdziło stawki stanowiące zwrot kosztów poniesionych za przeprowadzenie wymaganych procedur. Organ podkreśla również w odpowiedzi na skargę, że poniesienie przez skarżącego kosztów pokrywających koszt egzaminu na patent żeglarski jest zbieżne z sytuacją wymienioną w art. 262 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują zatem kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 - dalej jako p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 tego artykułu, przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 2 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów w ocenie Sądu nie zasługuje ona na uwzględnienie. W świetle żądania objętego skargą i uzupełnionego w piśmie z dnia [...] listopada 2005 r. - istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozważenia czy organ dopuścił się bezczynności przez to, że nie wydał aktu administracyjnego w formie decyzji lub postanowienia w kwestii zwrotu skarżącemu wydatków poniesionych na rzecz Polskiego Związku Żeglarskiego w związku z uzyskaniem patentu jachtowego sternika morskiego. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt IV SA 961/99) z dnia 13 czerwca 2001 r. w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji, w których podnoszone jest niewydanie decyzji w terminie określonym w kpa, lub niepodjęcie czynności z zakresu administracji publicznej - kontrola Sądu Administracyjnego sprowadza się więc przede wszystkim do sprawdzenia, czy istotnie sprawa, w której skarżący zarzuca organowi administracji bezczynność podlega załatwieniu przez ten organ na drodze aktu administracyjnego. W związku z powyższym podkreślić należy, że zarówno w uchylonej ustawie z dnia 7 czerwca 2002r. o Polskiej Konfederacji Sportu (Dz. U. Nr 93, poz. 820 ze zm.), która obowiązywała w dniu wniesienia przez skarżącego pisma w trybie nadzoru do Prezesa Polskiej Konfederacji Sportu oraz Prezesa Rady Ministrów (tj. 12 lipca 2005 r.), jak również w aktualnie obowiązującej ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. z dnia 17 sierpnia 2005 r. Nr 155, poz. 1298) brak jest przepisów stanowiących podstawę dla wydawania decyzji administracyjnej w żądanym przez skarżącego zakresie. Wskazać bowiem należy, że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji tylko w sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej (tak między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 1996 r. - sygn. akt IV SA 2546/98). Tym samym organ nie miał możliwości załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem pana W. B. Wbrew twierdzeniom skarżącego Prezes Polskiej Konfederacji Sportu - działając w trybie nadzoru - poinformował go o podjętych czynnościach ustalając, że otrzymał on odpowiedź od Polskiego Związku Żeglarskiego, a następnie poinformował pana W. B., że nie znalazł podstaw do zastosowania środków nadzoru przewidzianych w art. 16 lub 17 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 81, poz. 889, z późn. zm.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 cyt. ustawy obowiązującym w dniu 4 sierpnia 2005 r. - tj. w dniu udzielenia przez Prezesa Polskiej Konfederacji Sportu odpowiedzi na pismo pana W. B. - jeżeli działalność stowarzyszenia kultury fizycznej lub związku sportowego była niezgodna z prawem lub narusza postanowienia statutu, organ nadzorujący (tj. Prezes Polskiej Konfederacji Sportu) mógł: 1) zażądać usunięcia w określonym terminie dostrzeżonego uchybienia, 2) udzielić władzom stowarzyszenia kultury fizycznej lub związku sportowego ostrzeżenia, 3) zawiesić w czynnościach poszczególnych członków władz stowarzyszenia kultury fizycznej lub związku sportowego, 4) wystąpić do sądu o zastosowanie jednego ze środków, o których mowa w art. 17. W myśl art. 17 ww. ustawy sąd na wniosek organu nadzorującego mógł w drodze postanowienia: 1) zawiesić wykonanie uchwały lub decyzji niezgodnej z prawem oraz zażądać jej uchylenia, a w razie nieuchylenia w wyznaczonym terminie - uchylić taką uchwałę lub decyzję, 2) zawiesić w czynnościach władze stowarzyszenia kultury fizycznej lub związku sportowego i wyznaczyć kuratora do czasu wyboru nowych władz, 3) zawiesić działalność stowarzyszenia kultury fizycznej lub związku sportowego na okres nie dłuższy niż rok, 4) rozwiązać stowarzyszenie kultury fizycznej lub związek sportowy, jeżeli swoją działalnością w sposób rażący narusza przepisy prawa lub postanowienia statutu, i wykreślić je z Krajowego Rejestru Sądowego. Podkreślenia wymaga, że ustawa o kulturze fizycznej szczegółowo precyzowała uprawnienia Prezesa Polskiej Konfederacji Sportu w zakresie nadzoru sprawowanego nad związkami sportowymi i dlatego organ ten, po przeanalizowaniu stanu faktycznego sprawy przedstawionej w piśmie skarżącego, poinformował go – w tym trybie - o braku podstaw prawnych do zastosowania któregokolwiek z przysługujących mu środków nadzoru. Tym samym pismo organu do strony z dnia [...] sierpnia 2005r. stanowiło jego odpowiedź na interwencję - w formie pisma informującego o wynikach działań organu w trybie nadzoru i w konsekwencji nie można było w dacie złożenia skargi (w dniu [...] sierpnia 2005r.) zarzucić organowi bezczynności. Także, jeśli nie odpowiedział panu B. na kolejne pismo, złożone do Ministra Sportu w dniu [...] września 2005r. Wskazać należy, że skoro bezczynnością jest brak reakcji organu na złożone przez skarżącego pismo, to - w świetle utrwalonego poglądu orzecznictwa - przedmiotem skargi na bezczynność organu w danej sprawie może być tylko bezczynność trwająca w dniu złożenia skargi, a nie bezczynność powstała po jej wniesieniu, a także – co zarzuca w niniejszej sprawie skarżący - będąca wynikiem nierozpatrzenia w terminie nowego wniosku strony, wniesionego po złożeniu pierwotnej skargi (np. postanowienie NSA w Łodzi z dnia 1999.03.26, I SAB/Łd 14/98, ONSA 2000/1/44). Innymi słowy należało uznać, że organ prawa nie naruszył, bowiem w niniejszej sprawie już przed datą złożenia skargi na bezczynność w dniu [...] sierpnia 2005r. jego poprzednik prawny podjął działania w trybie nadzoru, czego wynikiem było pismo do strony z dnia [...] sierpnia 2005r. Odrębną natomiast jest kwestią, że organ nie podzielił poglądów skarżącego co do sposobu i formy załatwienia w trybie administracyjnym żądania zwrotu opłat od Polskiego Związku Żeglarskiego. Podnieść należy, że w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji, w których podnoszone jest niewydanie decyzji administracji w terminie określonym w kpa, lub niepodjęcie czynności z zakresu administracji publicznej - kontrola Sądu Administracyjnego sprowadza się przede wszystkim do sprawdzenia, czy istotnie sprawa, w której skarżący zarzuca organowi administracji bezczynność podlega załatwieniu przez ten organ na drodze aktu administracyjnego. ( vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 2001.06.13, IV SA 961/99, LEX nr 78938) O tym, czy dana sprawa kwalifikuje się do załatwienia w drodze decyzji, przesądzają przepisy prawa materialnego. Wszelkie niejasności regulacji materialnoprawnej nie mogą być eliminowane przez odwoływanie się do treści art. 104 k.p.a. (Kmieciak Zbigniew, glosa do wyroku NSA z dnia 20 sierpnia 1990 r., II SA 467/90, Orzecznictwo Sądów Polskich 1992/5/121). Taki sam pogląd stanowiący, że stwierdzenie w art. 104 kpa o załatwieniu sprawy poprzez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej prawnej formie - wyraził inny autor glosy R. Sawuła ( glosa do postanowienia NSA z dnia 11 grudnia 1997 r., II SA 1060/97, Pr.Gosp. 1998/7/37 - t.1). Mając na uwadze powyższe, ubocznie można jedynie wskazać, że roszczenie pieniężne z tytułu m.in. nienależnego świadczenia, czy też bezpodstawnego wzbogacenia może być wyłącznie dochodzone na drodze cywilnoprawnej przez sądem powszechnym. Z wymienionych wyżej względów - skargę na bezczynność organu Sąd uznał za nieuzasadnioną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o jej oddaleniu.