VI SAB/Wa 4/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena-Maliszewska Sędzia WSA Aneta Lemiesz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 18 kwietnia 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie zwrotu opłaty z tytułu wydania wypisu licencji oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej "GITD") wydał na rzecz P. D. (dalej "skarżący") licencję dotyczącą międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy (nr [...]) na okres od 23 kwietnia 2014 r. do 22 kwietnia 2018 r. (dalej "licencja"). W październiku 2017 r. skarżący poinformował GITD, że od 28 września 2017 do 11 marca 2018 r. zawiesił wykonywania transportu drogowego i w związku z tym, odsyłając wypis z licencji (dalej "wypis z licencji)"), zwrócił się do GITD o zwrot części opłaty za wydanie licencji i wypisu z niej za ww. okres zawieszenia. Pismem z 14 listopada 2017 r. GITD odesłał skarżącemu wypis z licencji informując, że nie uwzględnił jego wniosku o zwrot części opłaty. Pismem z 29 listopada 2017 r. skarżący wniósł do GITD ponaglenie żądając wydania decyzji w przedmiocie jego wniosku o zwrot części opłaty za wydanie licencji i wypisu z niej. Ostatecznie skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność GITD w rozpoznaniu wniosku o zwrot części opłaty za wydaną licencję i jej wpis zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35, art. 36 § 1, art. 37 § 1 pkt 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r poz. 23 ze zm.), dalej "k.p.a." poprzez niezgodne z prawem rozpatrzenie tego wniosku. Skarżący wniósł o zobowiązanie GITD do wydania w niniejszej sprawie decyzji lub postanowienia oraz do przyjęcia zwróconego przez niego wypisu z licencji, a to w związku z zawieszeniem wykonywania transportu drogowego. W uzasadnieniu skargi podał, że w październiku 2017 r., w trybie art. 14a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz.U. 2016 r. poz. 1907 ze zm.), dalej "u.t.d.", złożył do GITD zawiadomienie o zawieszeniu wykonywania transportu drogowego oraz odsyłając mu wypis z licencji zażądał zwrotu części opłaty poniesionej za wydanie licencji i jej wypisu. GITD w odpowiedzi poinformował go zaś, że nie przychyla się do wniosku i zwrócił mu wypis z licencji. Skarżący stwierdził, że powyższa odpowiedź GITD, udzielona w formie zwykłego pisma, powinna mieć formę decyzji administracyjnej lub postanowienia, na które służyłby środek odwoławczy z uwagi na dwuinstancyjność postępowania administracyjnego. W jego ocenie zastosowana przez GITD forma odpowiedzi pozbawiła go możliwości obrony praw. Skarżący stanął na stanowisku, że przesłane przez niego do GITD zawiadomienie spełniało warunki, o których mowa w § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 października 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu i warunków zwrotu części opłaty za wydanie licencji i wypisów z licencji w przypadku zawieszenia wykonywania transportu drogowego (Dz.U. z 2010 r nr. 187 poz. 1255), dalej "rozporządzenie". Odmowa GITD oraz nieprzyjęcie przez niego zwróconego mu wypisu z licencji było zaś niezgodne z art. 14a u.t.d. Przywołując brzmienie art. 14a ust. 1 i ust. 4 u.t.d. stwierdził, że ustawodawca nie ograniczył uprawnienia przedsiębiorcy do złożenia kilkakrotnie wniosku o zawieszenie wykonywania transportu drogowego, jak również - wbrew twierdzeniom GITD, nie ograniczył przedsiębiorcy uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty wniesionej za wydanie licencji i wypisów z licencji za okres, w którym działalność została zawieszona. W ocenie skarżącego art. 14a ust. 1 u.t.d. uprawnia do kilkukrotnego zawieszenia postępowania, pod warunkiem, że okres danego zawieszenia (a nie łącznych okresów zawieszenia) nie przekracza 12 miesięcy. Na potwierdzenie przywołał doktrynę (R. Strachowska w komentarzu do ustawy o transporcie drogowym Komentarz wyd. III LEX/el.2012), z której wynika, że "(...) zawieszenie wykonywania transportu drogowego nie może nastąpić na czas nieokreślony i może trwać nie dłużej niż 12 miesięcy. Jednakże przedsiębiorca może w okresie ważności licencji korzystać kilkakrotnie z instytucji zawieszenia wykonywania transportu drogowego, pod warunkiem, te pomiędzy okresami zawieszenia nie dłuższymi niż 12 miesięcy występują okresy wykonywania tego rodzaju działalności" oraz znajdującą się na stronie internetowej Sejmu opinię Biura Analiz Sejmowych dotyczącą poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (nr 2401). W związku z powyższym odmowę zwrotu części opłaty wniesionej za wydanie licencji i wypisu z licencji za okres zawieszenia wykonywania transportu skarżący uznał za bezprawną i sprzeczną z wykładnią art. 14a ust. 1 i ust. 4 u.t.d. (tj. niezgodną z wykładnią językową i autentyczną tego przepisu), a tym samym stanowiącą także naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i dodatkowo art. 2 Konstytucji RP. Nadto skarżący oświadczył, że w okresie pomiędzy zawieszeniami wykonywania transportu drogowego przedsiębiorstwo świadczyło usługi transportowe. Podniósł, że świadczenie usług transportowych przerywa tok zawieszenia wykonywania transportu drogowego, a wznowienie wykonywania transportu drogowego następuje z mocy prawa po upływie okresu wskazanego w zawiadomieniu o zawieszeniu. Na koniec skarżący wyjaśnił, że zawieszenie wykonywania transportu drogowego w zakresie międzynarodowego transportu drogowego nastąpiło nie z jego winy. Spowodowane było bowiem brakiem pełnoprawnego, nieograniczonego dostępu do wspólnego jednolitego europejskiego rynku usług transportowych w ramach członkostwa Polski w Unii Europejskiej oraz dostępu do krajowego rynku usług transportowych tj. bezpośredniego dostępu do zleceń transportowych od producentów towarów, przez co zmuszony był być podwykonawcą firm transportowych, co skutkowało brakiem opłacalności. W odpowiedzi na skargę GITD, wnosząc o oddalenie skargi jako niezasadnej, stwierdził, że w tej sprawie nie dopuścił się niezałatwienia jej z przekroczeniem terminów określonych w art. 35 k.p.a. Podał, że o zawieszeniu wykonywania transport drogowego skarżący zawiadomił go w październiku 2017 r., jednocześnie zwracając wypis z licencji i wnosząc o zwrot części opłaty uiszczonej za wydanie licencji i jej wypisu. Wniosek ów rozpatrzył pismem z 14 listopada 2017 r., w którym poinformował skarżącego o niedopuszczalności zawieszenia wykonywania transportu na okres dłuższy niż 12 miesięcy i o braku możliwości zwrotu części opłaty za wydanie licencji. GITD wskazał jednocześnie, że w tym przypadku żądanie zgłoszone przez skarżącego nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, gdyż jest czynnością materialno-techniczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 14a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U.2016 poz.1907 ze zm., dalej jako u.t.d.) przewoźnik drogowy uprawniony jest do czasowego zawieszania działalności gospodarczej w zakresie wykonywania transportu drogowego. Zawieszenie wykonywania transportu drogowego nie może nastąpić na czas nieokreślony i może trwać nie dłużej niż 12 miesięcy. Zdaniem Sądu z komentowanego przepisu wynika również, że przedsiębiorca może w okresie ważności licencji korzystać kilkakrotnie z instytucji zawieszenia wykonywania transportu drogowego, pod warunkiem, że łączny okres zawieszenia nie jest dłuższy niż 12 miesięcy. Na przewoźniku drogowym, który zawiesił wykonywanie transportu drogowego, spoczywają dwa zasadnicze obowiązki, określone w przepisie art. 14a ust. 2 u.t.d. Termin na ich realizację wynosi 14 dni od dnia rozpoczęcia okresu zawieszenia wykonywania transportu drogowego. Są to następujące obowiązki: 1) zawiadomienia organu licencyjnego o zawieszeniu wykonywania transportu drogowego ze wskazaniem okresu zawieszenia i liczby wypisów z licencji równej liczbie pojazdów samochodowych, którymi zaprzestano wykonywania transportu drogowego; 2) zwrócenia organowi licencyjnemu wypisów z licencji w liczbie równej liczbie pojazdów samochodowych, którymi zaprzestano wykonywania transportu drogowego. Zawieszenie wykonywania transportu drogowego skutkuje również powstaniem obowiązków po stronie organu licencyjnego, który wydał posiadaną przez przewoźnika drogowego licencję. Do obowiązków tych należą: 1) wydanie z urzędu, w terminie 7 dni przed upływem okresu zawieszenia wykonywania transportu drogowego, zwróconych przez przewoźnika wypisów z licencji; 2) dokonanie zwrotu części opłaty wniesionej za wydanie licencji i wypisów z licencji - organ licencyjny zwraca część tej opłaty w terminie 14 dni od dnia spełnienia przez przewoźnika obowiązku zawiadomienia i zwrotu wypisów z licencji, pod warunkiem, że: a) zawieszenie wykonywania transportu drogowego trwało dłużej niż 3 miesiące, b) przewoźnik drogowy wskaże w zawiadomieniu o zawieszeniu wykonywania transportu drogowego sposób, w jaki ma nastąpić zwrot (jeżeli przelewem na rachunek bankowy, to należy w zawiadomieniu podać numer rachunku). Wysokość podlegającej zwrotowi części opłaty za wydanie licencji i wypisów z licencji oblicza się proporcjonalnie do: 1) okresu zawieszenia wykonywania transportu drogowego, 2) liczby zawieszonych wypisów z licencji. Szczegółowy tryb i warunki zwrotu części opłaty za wydanie licencji i wypisów z licencji określa, wydane na podstawie art. 14a ust. 6 u.t.d., rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 1 października 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu i warunków zwrotu części opłaty za wydanie licencji i wypisów z licencji w przypadku zawieszenia wykonywania transportu drogowego (Dz. U. Nr 187, poz. 1255). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zdaniem Sądu stwierdzić należy, że dokonana przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego wykładnia art. 14a u.t.d. była właściwa. Organ w sposób prawidłowy uznał, że z powołanego przepisu wynika, iż okresy zawieszenia działalności gospodarczej podlegają zsumowaniu i gdy przekroczony zostanie 12 - miesięczny okres nie jest dopuszczalne wystąpienie z kolejnym wnioskiem. Dlatego też w takiej sytuacji nie jest możliwy żądany przez skarżącego zwrot opłaty poniesionej za wydanie licencji. Gdyby podzielić stanowisko skarżącego to teoretycznie możliwe jest, że w przypadku wykonywania licencji przez jeden dzień, a następnie jej zawieszenia na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy, licencjobiorca za każdym razem byłby uprawniony do zgłoszenia żądania zwrotu opłat. W uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw z dnia 12 lutego 2010 r. (Sejm RP VI kadencji, Nr druku: 2401) czytamy: " W ustawie o transporcie drogowym zostaje zamieszczony art. 14a oraz art. 15 ust. 2b, które wprowadzają możliwość 12 - miesięcznego okresu zawieszenia wykonywania tego rodzaju działalności gospodarczej, bez utraty uprawnień (licencji). Przepisy te pozwolą przedsiębiorcy w dowolnym czasie, z zachowaniem odpowiednich procedur przewidzianych w tych przepisach, uwzględniając kondycję ekonomiczną swego przedsiębiorstwa, na zawieszenie wykonywania działalności transportowej (do 12 miesięcy), bez konieczności ponoszenia dodatkowych kosztów za ponowne uzyskanie dokumentów potrzebnych dla wykonywania tej działalności". W tej sytuacji Sąd nie podzielił odmiennego poglądu o wyrażonego w wyroku WSA sygn. akt VI SAB/Wa 41/17, że niedopuszczalność przekroczenia 12 miesięcznego okresu zawieszenia nie dotyczy wszystkich okresów zawieszenia, ale konkretnego zgłoszenia o zawieszeniu wykonywania transportu drogowego. Z akt tej sprawy oraz ze sprawy sygn. akt VI SAB/Wa 41/17, że skarżący wcześniej składał pisma obejmujące zawieszenie licencji na okresy; - od 31 października 2015 r. do 31 marca 2016 r. - od 6 kwietnia 2016 r. do 30 września 2016 r., - od 6 października 2016 r. do 21 marca 2017 r., - 23 marca 2017 r. do 14 września 2017 r. Wobec powyższego brak uwzględnienia przez organ kolejnego zawiadomienia skarżącego z października 2017 r. w którym skarżący poinformował organ o zawieszeniu wykonywania transportu drogowego od 28 września 2017 r. do 11 marca 2018 r. czyli po raz piąty w całym okresie ważności licencji nie stanowi naruszenia przepisów prawa. W tej sytuacji nie zachodziła zatem podstawa do zobowiązania Głównego Inspektora Transportu Drogowego do przyjęcia ww. zawiadomienia skarżącego z października 2017 r. w którym skarżący poinformował organ o zawieszeniu wykonywania transportu drogowego w okresie od dnia od 28 września 2017 do 11 marca 2018 r. Zdaniem Sądu brak jest natomiast podstaw, aby zobowiązać organ do wydania postanowienia lub decyzji w niniejszej sprawie. Tego rodzaju forma działania organu administracji publicznej musi bowiem wynikać z obowiązujących przepisów i nie można jej domniemywać. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.