VI SAB/Wa 50/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w W. w zakresie rozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] listopada 2016 r. E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w [...] (wniosek w formie elektronicznej). Następnie, pismem z dnia [...] listopada 2016 r., Spółka wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie udzielenia przedmiotowego zezwolenia. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r., [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny (WIF) na podstawie art. 64 § 2 kpa wezwał Spółkę do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, tj. do przesłania dokumentacji wymaganej na podstawie art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2016 r. poz. 2142 ze zm.), w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.  W odpowiedzi na wezwanie, Spółka pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. poinformowała, że złożyła wniosek o zawieszenie postępowania i wnosi o jego pilne rozpoznanie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny odmówił zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki położonej w [...]. Jednocześnie pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. organ poinformował Spółkę, że z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych, pozostawił bez rozpoznania wniosek Spółki o udzielenie zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej apteki ogólnodostępnej. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. Spółka wniosła zażalenie na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2016 r. żądając jego uchylenia i zmiany, tj. zawieszenia postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia. Główny Inspektor Farmaceutyczny postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia. Pismem z [...] stycznia 2017 r. Spółka wniosła zażalenie na niezałatwienie w terminie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] sprawy o zawieszenie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w [...]. Spółka wniosła o nakazanie organowi I instancji zawieszenia postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia i stwierdzenia przez organ II instancji, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Główny Inspektor Farmaceutyczny postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] uznał zażalenie Spółki za nieuzasadnione. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ podkreślił, że w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia, żądanie wszczęcia postępowania jest bezskuteczne i w ogóle nie dochodzi do wszczęcia postępowania. Sprawa nie może być rozpatrzona merytorycznie i nie jest w takim przypadku możliwe wydanie jakiejkolwiek decyzji. Pozostawienie bez rozpoznania wniosku jest czynnością materialno-techniczną, o której jedynie należy powiadomić stronę. W skardze na bezczynność, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 i art. 101 kpa, przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wniosła o: 1) zobowiązanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w [...] w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 6 pkt 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (t.j. Dz. U z2016r., poz 1169), w związku z art 149 § 1a p.p.s.a., 3) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 4) zasądzenie kosztów postępowania.  W ocenie skarżącej organ bezzasadnie uznał, że wniosek składany drogą elektroniczną winien zawierać wszystkie dokumenty. Skutkowało to, że na podstawie art. 64 kpa, organ wezwał Spółkę do usunięcia braków, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.), a następnie pozostawił wniosek bez rozpoznania, mimo skutecznego jego wniesienia i wszczęcia postępowania w sprawie. Kolejnym skutkiem błędnego wnioskowania organu, było wydanie postanowienia odmawiającego również zawieszania postępowania, które nie jest zaskarżalne. To błędne wnioskowanie organu doprowadziło do tego, że nie uznał on postępowania za skutecznie wszczęte i nie zawiesił postępowania, co skutkuje pozostawianiem w bezczynności. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie. Po rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Instytucja skargi na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Skarga na bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Wskazuje się również, że w trybie powołanego art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego. Jak argumentowała strona organ powinien zawiesić postępowanie, ponieważ postępowanie zostało skutecznie wszczęte z chwilą wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego, zgodnie z art. 61 § 3a kpa. Skarżąca dowodzi, że do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki wystarczyło spełnienie wymagań określonych w art. 63 § 2 kpa oraz podanie danych wskazanych w art. 100 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne, tj: 1) oznaczenie podmiotu, jego siedzibę i adres, a w przypadku podmiotu będącego osobą fizyczną - imię, nazwisko oraz adres prowadzenia działalności gospodarczej; 2) numer NIP oraz numer PESEL lub - gdy ten numer nie został nadany - numer paszportu, [...] dowodu osobistego lub innego dokumentu potwierdzającego tożsamość, w przypadku gdy podmiot jest osobą fizyczną; 2a) numer we właściwym rejestrze; 3) wskazanie adresu apteki; 4) nazwę apteki, o ile taka występuje; [...], 5) datę podjęcia działalności; 6) datę sporządzenia wniosku i podpis składającego wniosek; 7) dane apteki, takie jak numer telefonu, numer faksu, adres e-mail, adres strony www, jeśli apteka taki posiada; 8) dni i godziny pracy apteki. W ocenie Sądu nie można zgodzić się z poglądem prezentowanym przez Spółkę. Należy podkreślić, że tylko wniosek kompletny pod względem formalnym wszczyna postępowanie administracyjne, tj. taki wniosek, który spełnia równocześnie wymagania wskazane w art. 63 § 2 i 3 lub 3a kpa oraz w przepisach szczególnych. W niniejszej sprawie przepisem szczególnym jest art. 100 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego, który stanowi, że wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki powinien zawierać nie tylko określone dane, ale także załączniki, dzięki którym możliwe jest ustalenie, czy podmiot ubiegający się o wydanie zezwolenia spełnia wymagania konieczne do prowadzenia apteki. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt: II GSK 911/09, "jeżeli przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że jurysdykcyjne postępowanie administracyjne wszczynane jest także na żądanie strony, to oznacza, że wszczęcie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest możliwe na podstawie takiego podania (żądania) skierowanego do organu administracji publicznej tylko wtedy, gdy czyni ono zadość wymaganiom prawnym. Po pierwsze, wskazuje osobę, od której pochodzi oraz jej adres, w sensie normatywnym oba te elementy zostały bowiem uznane za niezbędne dla indywidualizacji strony tego postępowania, po drugie, określa jej żądanie, czyli przedmiot postępowania oraz po trzecie, czyni zadość także ewentualnym dalszym wymaganiom prawnym, określonym innymi przepisami". W takim stanie rzeczy, skoro postępowanie nie zostało skuteczne wszczęte, brak było podstaw do rozpatrzenia wniosku o jego zawieszenie. Organ II instancji wyjaśniał stronie, że zawieszenie przerywa tok postępowania administracyjnego naruszając jego ciągłość. Nie można zawiesić postępowania, które się nie toczy, a wydanie postanowienia o zawieszeniu niewszczętego postępowania stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Reasumując organ I instancji nie mógł naruszyć wskazanych przez skarżącą Spółkę przepisów kpa, w szczególności art. 35, poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, ponieważ ze względu na brak toczącego się postępowania żadne terminy nie biegły. Uznając zatem skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając za podstawę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł, jak w sentencji wyroku.