VI SAB/Wa 51/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie zwrotu nadpłaty postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej spółce – T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z dnia 31 sierpnia 2012 r., nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 3 września 2012 r., T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (cytowana dalej jako: "wnioskodawczyni", "Spółka", "skarżąca"), powołując się na art. 149, art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.; cytowanej dalej jako "Kpa."), wystąpiła do Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (w skrócie: Przewodniczący KRRiT) o wznowienie postępowania w sprawie zmiany koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego [...] przyznanej decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w zakresie, w jakim ustalona została wysokość opłaty za zmianę koncesji, stwierdzenie, że zaskarżona część decyzji została wydana z naruszeniem prawa oraz wskazanie, że z powodu upływu pięcioletniego okresu od dnia doręczenia decyzji, nie ma możliwości uchylenia części tej decyzji i wydania w tym zakresie nowej decyzji określającej opłatę za udzielenie koncesji na kwotę 82 złotych. Jako podstawę żądania powołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09, opubl. Dz.U. Nr 160, poz. 963. Pismem z dnia 15 listopada 2012 r. (data wpływu do KRRiT - 16 listopada 2012 r.) Spółka wezwała Przewodniczącego KRRiT do zapłaty kwoty 252.038 złotych z odsetkami. Uznała bowiem, że zastosowanie znajduje art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.; cytowanej dalej jako: "u.s.d.g.", stanowiący, że jeżeli organ nie rozpatrzy w terminie wniosku, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z żądaniem przedsiębiorcy. W tej sytuacji Spółka przyjęła, że Przewodniczący KRRiT wydał rozstrzygnięcie zgodnie z jej wnioskiem z dnia 3 września 2012 r. Zatem opłata za zmianę koncesji została określona na kwotę 82 złotych i powstała tym samym nadpłata w kwocie 252.038 złotych. Pismem z dnia 16 listopada 2012 r. wnioskodawczyni zażądała od organu doręczenia decyzji wydanej w sprawie jej wniosku z dnia 3 września 2012 r. Następnie pismem z dnia 21 grudnia 2012 r. Spółka wezwała Przewodniczącego KRRiT do usunięcia naruszenia prawa polegającego na jego bezczynności w zwrocie nadpłaty. Pismem z dnia 19 lutego 2013 r., złożonym za pośrednictwem Przewodniczącego KRRiT, Spółka wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność organu w sprawie braku zwrotu nadpłaty z oprocentowaniem. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do zwrócenia nadpłaty w kwocie 252.038 złotych wraz z oprocentowaniem w terminie 14 dni od dnia doręczenia Przewodniczącemu KRRiT prawomocnego wyroku, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów postępowania. Przewodniczący KRRiT w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Przewodniczący KRRiT postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nadpłaty. Stwierdził, że wnioski o zwrot nadpłaty wszczynają nowe postępowanie administracyjne, a jeszcze nie zostało zakończone postępowanie w sprawie wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a Kpa. Przewodniczący KRRiT decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. określił wysokość nadpłaty na kwotę 252.120 złotych, by postanowieniem z tego samego dnia o nr [...] zaliczyć tę nadpłatę na bieżące zobowiązanie podatkowe Spółki, ustalone decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. Przewodniczący KRRiT pismem z dnia 15 lipca 2013 r. wniósł, w sytuacji gdyby Sąd nie znalazł podstaw do oddalenia skargi, o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; cytowanej dalej jako "p.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, tj. decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a). Skarżąca wniosła skargę na bezczynność w sprawie braku zwrotu nadpłaty wraz z oprocentowaniem, która miała wynikać z decyzji wydanej na skutek jej wniosku z dnia 3 września 2012 r. o wznowienie postępowania. W myśl przepisu art. 149 § 1 Kpa. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie to, zgodnie z art. 149 § 2 Kpa. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odmowa wznowienia postępowania następuje także w drodze postanowienia, z mocy art. 149 § 3 Kpa. Jak wynika z art. 145 § 1 Kpa. instytucja wznowienia postępowania należy do tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania, gdyż dotyczy sprawy zakończonej ostateczną decyzją. Przepis art. 149 Kpa. reguluje jednoznacznie formę wszczęcia postępowania wznowieniowego. Następuje to w drodze postanowienia (tak M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 149 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2013). Zatem dopóty, dopóki nie zostało wydane postanowienie w sprawie wszczęcia postępowania na skutek wniosku Spółki z dnia 3 września 2012 r., nie można było mówić, aby toczyło się postępowanie wznowieniowe. Następnym etapem, jeżeli zostało wszczęte postępowanie wznowienie, było rozpatrzenie zasadności wniosku Spółki o wznowienie postępowania. Nieuprawnione w tej sytuacji było stanowisko Spółki, że jej wniosek samoistnie wszczął postępowanie wznowieniowe, które zakończyło się fikcją prawną – wydaniem decyzji przez Przewodniczącego KRRiT w dniu [...] listopada 2012 r., zgodnie z art. 11 ust. 9 u.s.d.g., uwzględniającą w całości żądanie skarżącej. Kolejne żądanie Spółki o zapłatę (zwrot nadpłaty) wynikało z przyjęcia, że organ w dniu [...] listopada 2012 r. pozytywnie załatwił wniosek strony z dnia 3 września 2012 r. Należy podkreślić, że z przyjęciem przez skarżącą omawianej fikcji prawnej był związany wniosek o zwrot nadpłaty. Sąd nie podziela stanowiska Spółki, że do postępowania w sprawie ustalenia opłaty za koncesję, przewidzianej przez art. 40 ust. 1 ustawy z dnie 29 grudnia 1992r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226 ze zm.) zastosowanie ma art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Jak wynika z art. 40b ustawy o radiofonii i telewizji przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (tylko jej rozdział 5) stosuje się do kontroli działalności gospodarczej. Przepis ten uzyskał aktualne brzmienie na podstawie art. 9 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 18, poz. 97 ze zm.). Wcześniej przepis ten miał brzmienie: "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.". Powyższa zmiana wskazywała, że przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej mają ograniczone zastosowanie, ściśle określone do uregulowań ustawy o radiofonii i telewizji (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1088/11, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto w myśl art. 46 ust. 1 pkt 5 u.s.d.g. wymaga uzyskania koncesji działalność w zakresie rozpowszechniania programów radiowych i telewizyjnych, z wyłączeniem programów rozpowszechnianych wyłącznie w systemie teleinformatycznym, które nie są rozprowadzane naziemnie, satelitarnie lub w sieciach kablowych. Zatem prowadzenie powyższej działalności nie podlega wszystkim regułom zasady swobody działalności gospodarczej, co potwierdza art. 5 pkt 5 u.s.d.g., iż działalność regulowana oznacza działalność gospodarczą, której wykonywanie wymaga spełnienia szczególnych warunków, określonych przepisami prawa. Zatem w przypadku działalności koncesjonowanej (regulowanej) nie ma zastosowania art. 11 ust. 9 u.d.g., tworzący fikcję załatwienia sprawy przez organ zgodnie z wnioskiem, po upływie określonego terminu (terminy z Kpa. plus termin z art. 11 ust. 7 u.s.d.g.). Nadto, jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku P 9/09: "Opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych nie można zaliczyć do podatków. Zdaniem Trybunału, jest to sui generis opłata publiczna o specyficznych cechach, za którą ponoszący opłatę podmiot uzyskuje świadczenie w postaci przyznania prawa do prowadzenia określonej działalności gospodarczej, które zgodnie z konstytucyjną zasadą swobody działalności gospodarczej pierwotnie mu przysługuje, ale które z uwagi na ważny interes publiczny (w tym także potrzebę nadzoru nad zgodnym z prawem i spełniającym demokratyczne standardy dostarczaniem istotnych dla społeczeństwa usług medialnych) zostało ograniczone.". Zatem na mocy art. art. 2 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., cytowanej dalej jako "O.p.") do opłaty tej stosuje się Dział III ustawy, czyli także co do nadpłaty. Według art. 74a O.p. w wypadkach niewymienionych w art. 73 § 2 i art. 74 wysokość nadpłaty określa organ podatkowy. Do niniejszej sytuacji stosowana jest zasada z art. 74a O.p. Zatem wysokość nadpłaty może najwcześniej być określona w decyzji ustalającej wysokość nadpłaty. Określenie wysokości nadpłaty przez organ podatkowy w drodze decyzji następuje również w przypadku wydania decyzji ustalającej zobowiązanie, która następnie została uchylona, zmieniona lub stwierdzono jej nieważność. Samo uchylenie decyzji ustalającej lub jej zmiana nie rozstrzyga jeszcze o wysokości nadpłaty. Organ podatkowy nie może poprzestać jedynie np. na wydaniu nowej decyzji ustalającej "niższą" kwotę podatku. Jest też zobowiązany do określenia wysokości nadpłaty na podstawie art. 74a O.p. (tak: L. Etel. Komentarz do art. 74a ustawy – Ordynacja podatkowa, LEX 2013). Kwestię zwrotu nadpłaty reguluje art. 77 O.p. Wskazuje on terminy, w których nadpłatę należy zwrócić. Jednakże zwrot nadpłaty w niniejszej sprawie mógłby ewentualnie nastąpić, ale po przeprowadzeniu kilku etapów: wszczęcia postępowania wznowieniowego, wydania decyzji zakańczającej to postępowanie, która wcale nie musiałaby w rezultacie przesądzać, że powstała nadpłata i dopiero, gdyby decyzja była dla strony pozytywna (określająca, że powstała nadpłata i jej wysokość) i jeżeli nie wystąpiłyby okoliczności, w wyniku których organ zadysponowałby tą nadpłatą, to dopiero wtedy nadpłata podlegałaby zwrotowi Spółce. W niniejszej sprawie, w chwili wnoszenia skargi na bezczynność brak było decyzji w kwestii opłaty (nie tylko ustalenia jej wysokości, ale i określenia ewentualnej nadpłaty), załatwiającej wniosek Spółki z dnia 3 września 2012 r. W tej sytuacji, w momencie składania skargi na bezczynność w sprawie braku zwrotu nadpłaty żądanie jej zwrotu było przedwczesne, a skarga była niedopuszczalna. Została bowiem złożona przedwcześnie, zanim wydano rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia wysokości opłaty i ewentualnej nadpłaty w postępowaniu wznowieniowym. Przesądzenie okoliczności - niedopuszczalności skargi - było istotne, gdyż merytoryczne odniesienie się do wniosku organu o umorzenie prowadzonego postępowania jako bezprzedmiotowego było dopuszczalne tylko w sytuacji stwierdzenia, że skarga nie zawiera braków uniemożliwiających nadanie jej dalszego biegu. Jeżeli skarga zawiera takie braki, sąd skargę odrzuca (podobnie: NSA w postanowieniu z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 928/12, Lex nr 1145651). Zatem złożenie przez Przewodniczącego KRRiT wniosku o umorzenie postępowania, nie mogło mieć wpływu rozstrzygnięcie, skoro skarga w chwili wnoszenia jej do sądu podlegała odrzuceniu. Z powyższych względów na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w postanowieniu. O zwrocie z urzędu uiszczonego wpisu orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.