VI SAB/Wa 51/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w rozpoznaniu odwołania od uchwały odmawiającej wszczęcia postępowania oddala skargę M. P. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej: KR PIIB) wynikającą z pozostawienia bez rozpoznania odwołania od uchwały Rady [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] października 2017 r., nr [...] w sprawie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego o zamiarze świadczenia usługi transgranicznej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w ograniczonym zakresie do projektowania. Jak wynika z akt sprawy pismem z 2 listopada 2017 r., wniesionym za pośrednictwem elektronicznej platformy usług administracji publicznej ePUAP, skarżący złożył odwołanie od ww. uchwały, w którym stwierdził, że jest ona niezgodna z obowiązującym prawem. Odwołanie stanowiło załącznik PDF do wiadomości przesłanej na skrytkę pocztową email KR PIIB i jako takie, w ocenie organu, nie zawierało podpisu elektronicznego. Wezwaniem z 1 grudnia 2017 r. KR PIIB, stosownie do treści art. 64 § 2 Kpa, wezwała skarżącego do uzupełnienia braku formalnego odwołania, poprzez jego podpisanie (odręcznie bądź za pomocą podpisu elektronicznego), w terminie 7 dni od doręczenia wezwania. Organ pouczył skarżącego, że nieuzupełnienie braku w określonym terminie spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania. Pismem z 24 lutego 2018 r., wniesionym również za pośrednictwem elektronicznej platformy usług administracji publicznej ePUAP, skarżący złożył ponaglenie na niezałatwienie w terminie odwołania z [...] listopada 2017 r. W piśmie z 3 kwietnia 2018 r. KR PIIB poinformowała skarżącego, iż wniesione przez niego zażalenie [odwołanie] z [...] listopada 2017 r. na uchwałę Rady [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] października 2017 r. zostało pozostawione bez rozpoznania. Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. KR PIIB uznała ponaglenie skarżącego za nieuzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu skarżący wnosił o zobowiązanie KR PIIB do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; zobowiązanie Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011 r. nr 34, poz. 173) w zw. z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej p.p.s.a.) o orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu [...] listopada 2017 r. wniósł odwołanie od uchwały Rady [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] października 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z jego wniosku o zamiarze świadczenia usługi transgranicznej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w ograniczonym zakresie do projektowania. Odwołanie zostało wniesione za pośrednictwem skrytki pocztowej email organu jako załącznik do wiadomości w formacie pdf, który opatrzony został bezpiecznym kwalifikowanym podpisem elektronicznym, o którym mowa w art. 3 pkt 12 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 910/2014 z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznych na rynku wewnętrznym oraz uchylające dyrektywę 1999/93/WE (Dz.UE.L.2014.257.73). W ocenie skarżącego odwołanie spełniało wszelkie warunki formalne przedstawione w Kpa a działanie organu zmierzało do niewydania merytorycznej decyzji w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej p.p.s.a.). Analiza akt sprawy wskazuje, że wniesiona przez skarżącego skarga jest dopuszczalna a tym samym podlegała kontroli Sądu. Jak wynika z akt sprawy pismem z 3 kwietnia 2018 r. KR PIIB, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a., pozostawiła bez rozpoznania, odwołanie skarżącego wniesione od uchwały Rady [...] Okręgowej izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w sprawie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego o zamiarze świadczenia usługi transgranicznej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w ograniczonym zakresie do projektowania. W sprawie bezsporne jest, że odwołanie skarżącego z [...] listopada 2017 r., wniesione zostało za pośrednictwem elektronicznej platformy usług administracji publicznej ePUAP i stanowiło załącznik PDF do wiadomości opatrzonej podpisem elektronicznym. W ocenie organu, złożone w formie załącznika odwołanie nie zawierało podpisu elektronicznego, dlatego też pismem z 1 grudnia 2017 r., działając w trybie art. 64 § 2 p.p.s.a., wezwał skarżącego do uzupełnienia, w terminie 7 dni, braku odwołania poprzez dostarczenie należycie podpisanego – odręcznie bądź za pomocą elektronicznego podpisu - odwołania pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Stosownie do art. 63 § 1 k.p.a., podania (a zatem i żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (§ 2). Zgodnie z treścią § 3a art. 63 k.p.a., podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, powinno: 1) być uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne; 2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru; 3) zawierać adres elektroniczny wnoszącego podanie. Dla zachowania formy wniesienia podania (odwołania) w postaci elektronicznej, konieczne jest opatrzone go bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu przy zachowaniu zasad przewidzianych w przepisach o podpisie elektronicznym, lub profilu zaufania ePUAP. Zdaniem Sądu, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy organ prawidłowo uznał, że załączone do wiadomości email (opatrzonej wprawdzie podpisem elektronicznym) odwołanie w formie pliku PDF nie spełnia wymogu wynikającego z treści art. 63 § 3a Kpa. Powyższe stanowi podstawę do zastosowania w sprawie art. 64 § 2 Kpa. Mając na uwadze prezentowane w doktrynie rozbieżności, co do możliwości zastosowania wobec odwołania lub zażalenia przepisu art. 64 § 2 Kpa Sąd zaznacza, że orzekając w niniejszej sprawie, w pełni podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 12 lipca 2017 r., II GSK 1696/17, w którym wskazano, że: "do konsekwencji prawnych braków formalnych czynności prawnej wniesienia odwołania należy stosować przepisy o skutkach prawnych braków podania, które reguluje art. 64 § 1 i § 2 K.p.a. Podaniem, o którym mowa w tym przepisie jest również odwołanie, co wynika z art. 63 § 1 K.p.a.". W uzasadnieniu cytowanego wyroku NSA podkreślił ponadto, że: "Odnosząc treść art. 134 K.p.a. (...) do treści art. 64 § 2 K.p.a., w tym, do kontekstu normatywnego, w którym przepis ten funkcjonuje, co nie jest również bez znaczenia dla oceny funkcji zawartej w nim regulacji, za uzasadniony należy uznać wniosek, że pozostawienie podania (odwołania) bez rozpoznania oraz stwierdzenie niedopuszczalności odwołania to dwie odrębne instytucje procesowe, które z uwagi na tę właśnie ich odrębność nie mogą być stosowane przemiennie, lecz w ściśle określonych przez ustawodawcę sytuacjach.". W niniejszej sprawie pomimo prawidłowego wezwania, brak formalny odwołania (podpis skarżącego), nie został usunięty. Powyższe uniemożliwiało nadanie biegu odwołaniu a co za tym idzie wydanie decyzji merytorycznej w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego o zamiarze świadczenia usługi transgranicznej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w ograniczonym zakresie do projektowania. Wobec powyższego stwierdzić należy, że stawiany przez skarżącego zarzut bezczynności organu w zakresie rozpoznania odwołania pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Z bezczynnością organu administracji publicznej mielibyśmy do czynienia wówczas gdyby organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwił, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (vide: wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 2114/13). W niniejszej sprawie doszło do wydania pisma o pozostawieniu wspomnianego wyżej odwołania bez rozpoznania, z uwagi na nieusunięcie dostrzeżonego przez organ braku formalnego, zatem nie można skutecznie postawić Krajowej Radzie Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa zarzutu bezczynności w rozpoznaniu tego odwołania. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi na bezczynność.