VI SAB/Wa 55/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi J.L. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie wszczęcia postępowania dotyczącego zakazanego używania urządzeń telekomunikacyjnych 1. stwierdza, że Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego dotyczącego wszczęcia postępowania w sprawie zakazanego używania urządzeń telekomunikacyjnych; 2. zobowiązuje Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do rozpoznaniu wniosku skarżącego w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 3. stwierdza, że bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącego, J.L. kwotę 100 (stu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5. oddala skargę w pozostałym zakresie J. L. (dalej też jako "skarżący") pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. zwrócił się do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej też jako "Prezes UKE" lub "organ") z wnioskiem o wszczęcie postępowania z uwagi na uporczywe połączenia telefoniczne, wykonywane wobec skarżącego przez [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. oraz przez [...] S.A. z siedzibą w W.. W ocenie skarżącego zastosowanie w tym przypadku winien znaleźć przepis art. 172 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (tekst jednolity Dz. U. z 2019 roku, poz. 2460 ze zm., dalej też jako "Pt"), zgodnie z którym zakazane jest używanie telekomunikacyjnych urządzeń końcowych i automatycznych systemów wywołujących dla celów marketingu bezpośredniego, chyba że abonent lub użytkownik końcowy uprzednio wyraził na to zgodę. Prezes UKE udzielił skarżącemu odpowiedzi, pismem z dnia [...] maja 2019 r., wskazując, że w jego ocenie, działania podejmowane przez wskazywane przez skarżącego podmioty tj. przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz przez [...] S.A. z siedzibą w W., nie wyczerpują znamion określonych w przepisie art. 172 ust. 1 Pt. Prezes UKE wyjaśnił, że działań polegających na egzekwowaniu wierzytelności od wierzyciela nie można uznać jako marketing bezpośredni, nawet jeśli skierowane są do niewłaściwego podmiotu. Skarżący powtórzył swoje żądanie w piśmie z dnia [...] maja 2019 roku a następnie, z uwagi na brak odpowiedzi na nie, złożył do organu ponaglenie (wpłynęło ono do Prezesa UKE w dniu [...] listopada 2019 r.). Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. Prezes UKE poinformował skarżącego, że w zgłoszeniu z dnia [...] maja 2019 r. nie podniósł nowych kwestii, zatem stanowisko organu również nie uległoby zmianie i w całości odpowiada na pytania, które zostały w nim zawarte. Jednocześnie skarżący został przeproszony za brak udzielenia odpowiedzi na pismo z dnia [...] maja 2019 r. jak i za brak stanowiska na złożone w dniu [...] listopada 2019 r. ponaglenie. Następnie skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania powstałą wskutek bezczynności organu w wydaniu decyzji związanej ze złożonym przez skarżącego pismem z dnia [...] maja 2019 roku, wnosząc zarazem o wymierzenie organowi sankcji pieniężnych oraz zwrot kosztów postępowania. Prezes UKE w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że udzielił skarżącemu szczegółowych wyjaśnień dotyczących jego wniosku, wnikliwie opisując, czym jest marketing bezpośredni, jak rozumiane jest to pojęcie w judykaturze oraz doktrynie. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie zaistniała zatem przesłanka obligująca Prezesa UKE do wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. art. 209 ust. 1 pkt 25 Pt, a tym samym nie zaistniała przesłanka nakazująca prowadzenie postępowania administracyjnego, a w konsekwencji wydanie decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."). W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1-7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Z kolei zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei w myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W ocenie Sądu, skarga J. L.. na bezczynność Prezesa UKE w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku (ujętego w pismach z dnia 28 kwietnia 2019 r. oraz z dnia 27 maja 2019 r.) o wszczęcie przez organ postępowania na podstawie art. 172 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, w związku z działaniami wskazanych przez skarżącego podmiotów, działających na rynku usług windykacyjnych, zasługuje na uwzględnienie. Organ, po otrzymaniu powyższego wniosku, ani go nie uwzględnił, ani nie wydał też, w przewidzianym przez przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. — zwanej dalej "k.p.a.") terminie, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.). Organ nie rozpatrzył zatem wniosku skarżącego w formie przewidzianej przez przepisy prawa procesowego, tj. postanowienia bądź decyzji administracyjnej. Prezes UKE poinformował co prawda skarżącego o braku zaktualizowania się w sprawie zainicjowanej jego wnioskiem, przesłanek obligujących Prezesa UKE, do wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 209 ust. 1 pkt 25 Pt, z uwagi na to, że działania podejmowane przez wskazywane przez skarżącego podmioty tj. [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. oraz [...] S.A. z siedzibą w W., nie wyczerpują znamion określonych w przepisie art. 172 ust. 1 Pt. Jednakże skierowanie do strony zwykłego pisma informującego, że nie zaistniała przesłanka nakazująca prowadzenie postępowania administracyjnego, a w konsekwencji wydanie decyzji administracyjnej, nie stanowi o braku bezczynności organu w niniejszej sprawie. Jeśli w ocenie organu postępowanie w sprawie nie może być wszczęte z jakichkolwiek przyczyn, winien on, stosownie do art. 61a k.p.a., wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Dokonując wykładni art. 61a § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką wydania postanowienia, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a., jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną a drugą jest z kolei zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 502/17). Co istotne, postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, strona może finalnie kwestionować przed sądem administracyjnym, w ramach której to kontroli badana jest właśnie zasadność zastosowania wspomnianych powyżej przesłanek. Z kolei w sprawie ze skargi na bezczynność organu, sąd ogranicza się wyłącznie do kontroli, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje prawna poprawność działań organu załatwiających zgłoszone żądanie. Oznacza to, że sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność działania, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie istnieje obowiązek organu podjęcia działania i czy zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana stosowna czynność załatwiająca podanie strony. Sąd orzeka jedynie o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w sprawie, nie rozstrzyga natomiast kwestii merytorycznych i nie określa w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym. Tym samym Sąd administracyjny, w ramach rozpatrywania skargi na bezczynność organu, nie bada, czy istotnie wskazywane przez skarżącego podmioty wyczerpują, czy nie, znamiona określonych w przepisie art. 172 ust. 1 Pt oraz, czy ich działania, polegające na egzekwowaniu wierzytelności od wierzyciela, można uznać za marketing bezpośredni, służący dostarczaniu informacji o działalności przedsiębiorcy do oznaczonego adresata celem promocji usług, nakierowane na osiągnięcie efektu handlowego w postaci zwiększenia popytu na usługi przedsiębiorcy. Pozostawiając zatem poza ramami niniejszych rozważań kwestię zasadności odmowy wszczęcia postępowania, bowiem nie mieści się ona w zakresie analizy w ramach bezczynności, stwierdzić należy, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności w ramach rozpoznania wniosku skarżącego. Nie jest bowiem dopuszczalne uchylanie się od obowiązku zajęcia stanowiska w formie nakazanej przepisami prawa administracyjnego w terminach wynikających z przepisów prawa, gdyż pozbawia to stronę możliwości merytorycznej obrony jej praw w toku postępowania, abstrahując od naruszenia zasady szybkości postępowania. W tej sytuacji, stwierdzić należy, że organ pozostaje w bezczynności. Nie wydał bowiem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w uzasadnionym terminie, co powinien był uczynić, jeśli uznał wniosek skarżącego za nieuzasadniony z punktu widzenia art. 61a k.p.a. Reasumując, niepodjęcie przez organ w ustawowym terminie działania, które umożliwiłoby stronie jego kwestionowanie przed sądem administracyjnym w celu dochodzenia swoich praw, stanowi o bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku, stąd rozstrzygnięcie, jak w punkcie 1 sentencji. W tym stanie rzeczy Sąd zobowiązał Prezesa UKE do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt 2 sentencji). Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 3 sentencji). W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA: z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; publ. CBOSA). W niniejszej sprawie organ wprawdzie nie podjął właściwego działania w ustawowym terminie, jednakże z akt postępowania, ani z odpowiedzi na skargę nie wynika, aby działanie organu było celowe, bądź nakierowane na pozbawienie skarżącego uprawnień. Organ skierował do skarżącego pisma, w których wyjaśnił, z jakich powodów, w jego ocenie, nie zachodzą podstawy do prowadzenia wobec firm windykacyjnych, postępowania na podstawie art. 209 ust. 1 pkt 25 Pt. Argumentacja ta, choć nie mogła wpłynąć na ocenę Sądu, co do stanu bezczynności organu, nie stanowi jednocześnie przesłanki stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Podejmowane przez organ działania nie pozwalają uznać, że bezczynność organu była wynikiem kwalifikowanego naruszenia prawa. Jednocześnie Sąd, odstąpił od orzekania grzywny wobec organu (punkt 5 sentencji). Istotnie, w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd jest uprawniony do wymierzenia organowi z urzędu lub na wniosek strony grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jednakże orzeczenie grzywny winno nastąpić w sytuacji, w której istnieją szczególne okoliczności sprawy przemawiające za tym, że samo zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, może nie być wystarczające dla zdyscyplinowania organu, a taka sytuacja w przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, nie zaistniała. Z kolei, o kosztach postępowania rozstrzygnięto w punkcie 4 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.