VI SAB/Wa 56/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant ref. staż. Katarzyna Skurzyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie doręczenia decyzji postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu od skargi. T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (nazywana dalej: "Spółką", "skarżącą") w dniu [...] lutego 2013 r. złożyła - za pośrednictwem Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (nazywanego dalej: "Przewodniczący KRRiT") - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność tego organu w sprawie braku doręczenia decyzji wydanej wskutek wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. W skardze skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Przewodniczącego KRRiT do doręczenia decyzji wydanej na skutek wniosku z dnia [...] września 2012 r. o udzielenie koncesji na kolejny okres, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku, 2) stwierdzenie, ze bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na wstępie skargi skarżąca wyjaśniła, ze jest adresatem decyzji Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] W myśl art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531 ze zm.) nie później niż 12 miesięcy przed wygaśnięciem posiadanej koncesji. Będąc nadawcą programu telewizyjnego na podstawie decyzji, może złożyć wniosek o udzielenie koncesji na kolejny okres, W dniu [...] września 2012 r. złożyła wniosek o udzielenie koncesji na kolejny okres. Od tego dnia do dnia [...] listopada 2012 r. Przewodniczący KRRiT nie rozstrzygnął sprawy, ani też nie poinformował skarżącej o przedłużeniu terminu na rozstrzygnięcie sprawy. W dniu [...] listopada 2012 r. skarżąca wniosła o doręczenie decyzji o udzielenie koncesji na kolejny okres po wygaśnięciu decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności organu w związku z niedoręczeniem decyzji wydanej na skutek wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres. Skarżąca stanęła na stanowisku, że w związku z niewydaniem przez Przewodniczącego KRRiT żądanej przez nią decyzji oraz z upływem terminu określonego w art. 35 k.p.a., w sprawie znalazł zastosowanie art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm., nazywanej dalej: "u.s.d.g."), skutkiem czego należało uznać, że organ w dniu [...] listopada 2012 r. wydał decyzję zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze o wznowienie postępowania, która do dnia wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie została doręczona skarżącej. Spółka podkreśliła, że w dniu [...] listopada 2012 r. złożyła do organu wniosek o doręczenie decyzji wydanej na skutek skargi o wznowienie postępowania. Skarżąca wyjaśniła, że termin rozpatrzenia sprawy (wydania decyzji) ma istotne znaczenie dla wysokości opłaty koncesyjnej, albowiem do dnia [...] listopada 2012 r. opłata za udzielenie koncesji wynikała z przepisów o opłacie skarbowej. Natomiast w dniu [...] września 2012 r. (data złożenia wniosku), jak również w dniu [...] listopada 2012 r. (data wydania decyzji wynikająca z art. 11 ust. 9 u.s.d.g.) jedyną podstawą prawną określająca wysokość opłaty koncesyjnej były przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz.U. z 2012 r., poz. 1282 ze zm.). Na skutek wejścia w życie w dniu 3 sierpnia 2012 r. postanowień wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w sprawie P 9/09, usunięte zostały z polskiego systemu prawa art. 40 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji oraz rozporządzenie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych (Dz.U. Nr 12, poz. 153 i Nr 90, poz. 1007 oraz z 2002 r. Nr 58, poz. 541 i z 2007 r. Nr 124, poz. 870). W dniu 20 listopada 2012 r. weszła w życie nowelizacja art. 40 ustawy, wprowadzająca szczególne (w stosunku do ustawy o opłacie skarbowej) zasady określania stawek opłat za udzielenie (zmianę) koncesji radiowo-telewizyjnej (Dz.U. z 2012 r. poz. 1209). Rozporządzenie wykonawcze do znowelizowanego przepisu weszło w życie w dniu 22 grudnia 2012 r. (rozporządzenie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie wysokości opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych oraz sposobu ich wyliczania, opubl. Dz.U. z 2012 r. poz. 1370). Dopiero od dnia 20 listopada 2012 r. pojawiła się niepełna podstawa prawna dotycząca opłat koncesyjnych, szczególna wobec przepisów ustawy o opłacie skarbowej, która stała się pełną i prawidłową w dniu 22 grudnia 2012 r. Mając na uwadze fakt, że opłata wynikająca z nowych przepisów rozporządzenia jest wielokrotnie wyższa niż opłata wniesiona przez skarżącą zgodnie z przepisami ustawy o opłacie skarbowej, kwestia potwierdzenia wydania decyzji przez organ w dniu [...] listopada 2012 r. miała istotne znaczenie dla Spółki. Uzasadniając zastosowanie w sprawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej odwołała się do zasady lex specialis derogat legi generali i wskazała, że jest przedsiębiorcą, wykonującym działalność gospodarczą na terenie Polski. Jej zdaniem z art. 3 u.s.d.g. nie wynika, aby przepisy tej ustawy nie odnosiły się do działalności radiowo-telewizyjnej i przywołała jako przykład art. 46 u.s.d.g. Mając to na uwadze, stwierdziła, że art. 11 u.s.d.g. jest dla niej - jako przedsiębiorcy, przepisem szczególnym, wobec przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, na podstawie których co do zasady organ działa. Jednocześnie podniosła, że ustawodawca może wyłączyć stosowanie art. 11 u.s.d.g., ale taka sytuacja musi być wyraźnie przewidziana w odrębnych przepisach, jak ma to np. miejsce w przypadku ustaw o weterynaryjnej kontroli granicznej oraz o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa o radiofonii i telewizji nie zawiera natomiast normy wyłączającej stosowanie art. 11 u.s.d.g., zatem przepis ten z całą pewnością miał zastosowanie w przypadku jej skargi o wznowienie postępowania. Skarżąca podkreśliła, że ze względu na szczególny charakter normy art. 11 ust. 9 u.s.d.g. (Iex specialis) ma on z całą pewnością zastosowanie do postępowania toczącego się przed Przewodniczącym KRRiT. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący KRRiT wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej., ewentualnie ojej oddalenie. Na wstępie przedstawił stan faktyczny sprawy i stwierdził, że KRRiT w dniu[...] stycznia 2013 r. podjęła uchwałę Nr [...], którą postanowiono o udzieleniu skarżącej koncesji na kolejny okres po wygaśnięciu decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...]. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. Przewodniczący KRRiT zwrócił się w trybie art. 37 ust. 3 ustawy o radiofonii i telewizji oraz art. 106 k.p.a. do Prezesa UKE o zajęcie stanowiska. Prezes UKE postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] uzgodnił konieczne parametry techniczne. W dniu [...] lutego 2013 r. skarżąca złożyła skargę na bezczynność organu polegająca na braku doręczenia decyzji, która w jej ocenie miała być wydana w sprawie w dniu[...] listopada 2012 r. W kwestii niedopuszczalności skargi na bezczynność - odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, Prezes KRRiT stwierdził, że doręczenie w rozumieniu art. 109 k.p.a. jest czynnością materialno-techniczną, natomiast niewykonanie takiej czynności nie jest bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., nazywanej dalej "p.p.s.a.") i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Przy piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. organ przesłał koncesję z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] kończącą postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej z dnia [...] sierpnia 2012 r., wskazując na możliwość umorzenia przez Sąd postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. (data wpływu do WSA - 13 czerwca 2013 r., skarżąca, na podstawie art. 60 p.p.s.a. cofnęła skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, tj. decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a). Skarżąca wniosła skargę na bezczynność w sprawie braku doręczenia decyzji wydanej na skutek jej wniosku z dnia [...] września 2012 r. o wznowienie postępowania. Przepis art. 149 § 1 k.p.a. mówi, że wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie to, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odmowa wznowienia postępowania następuje także w drodze postanowienia, z mocy art. 149 § 3 k.p.a. Jak wynika z art. 145 § 1 k.p.a. instytucja wznowienia postępowania należy do tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania, gdyż dotyczy sprawy zakończonej ostateczną decyzją. Przepis art. 149 k.p.a. reguluje jednoznacznie formę wszczęcia postępowania wznowieniowego. Następuje to w drodze postanowienia (tak M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 149 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2013). Zatem dopóty, dopóki nie zostało wydane postanowienie w sprawie wszczęcia postępowania na skutek wniosku Spółki z dnia [...] września 2012 r., nie można było mówić, aby toczyło się postępowanie wznowieniowe. Następnym etapem, jeżeli zostało wszczęte postępowanie wznowieniowe, było rozpatrzenie zasadności wniosku Spółki o wznowienie postępowania. Nieuprawnione w tej sytuacji było stanowisko Spółki, że jej wniosek samoistnie wszczął postępowanie wznowieniowe, które zakończyło się fikcją prawną - wydaniem decyzji przez Przewodniczącego KRRiT w dniu [...] listopada 2012 r., zgodnie z art. 11 ust. 9 u.s.d.g., uwzględniającą w całości żądanie skarżącej zawarte we wniosku z dnia [...] września 2012 r. Kolejne żądanie Spółki - o doręczenie decyzji wydanej rzekomo przez organ w dniu [...] listopada 2012 r. wynikał z przyjęcia, że organ w dniu [...] listopada 2012 r. pozytywnie załatwił wniosek strony z dnia [...] września 2012 r. Sąd nie podzielił stanowiska Spółki, że do postępowania w sprawie ustalenia opłaty za koncesję, przewidzianej przez art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, zastosowanie ma art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Jak wynika z art. 40b ustawy o radiofonii i telewizji przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (tylko jej rozdział 5) stosuje się do kontroli działalności gospodarczej. Przepis ten uzyskał aktualne brzmienie na podstawie art. 9 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 18, poz. 97 z późn. zm.). Wcześniej przepis ten miał brzmienie: "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.". Choćby ta zmiana wskazywała, że przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej mają ograniczone, ściśle określone zastosowanie do uregulowań ustawy o radiofonii i telewizji (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1088/11, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto w myśl art. 46 ust. 1 pkt 5 u.s.d.g. wymaga uzyskania koncesji działalność w zakresie rozpowszechniania programów radiowych i telewizyjnych, z wyłączeniem programów rozpowszechnianych wyłącznie w systemie teleinformatycznym, które nie są rozprowadzane naziemnie, satelitarnie lub w sieciach kablowych. Zatem prowadzenie powyższej działalności nie podlega wszystkim regułom zasady swobody działalności gospodarczej, co potwierdza art. 5 pkt 5 u.s.d.g., iż działalność regulowana oznacza działalność gospodarczą, której wykonywanie wymaga spełnienia szczególnych warunków, określonych przepisami prawa. Zatem w przypadku działalności koncesjonowanej (regulowanej) nie ma zastosowania art. 11 ust. 9 u.d.g., tworzący fikcję załatwienia sprawy przez organ zgodnie z wnioskiem, po upływie określonego terminu (terminy z k.p.a. plus termin z art. 11 ust. 7 u.s.d.g.). Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku P 9/09: "Opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych nie można zaliczyć do podatków. Zdaniem Trybunału, jest to sui generis opłata publiczna o specyficznych cechach, za którą ponoszący opłatę podmiot uzyskuje świadczenie w postaci przyznania prawa do prowadzenia określonej działalności gospodarczej, które zgodnie z konstytucyjną zasadą swobody działalności gospodarczej pierwotnie mu przysługuje, ale które z uwagi na ważny interes publiczny (w tym także potrzebę nadzoru nad zgodnym z prawem i spełniającym demokratyczne standardy dostarczaniem istotnych dla społeczeństwa usług medialnych) zostało ograniczone.". Nadto należy zauważyć, że czynność doręczenia decyzji, bo w takim zakresie została złożona skarga na bezczynność Przewodniczącego KRRiT (w sprawie braku doręczenia decyzji wydanej na skutek wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego złożonego w dniu [...] września 2012 r.), nie jest czynnością ani aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak postanowienie NSA z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 418/11). W tej sytuacji, w momencie składania skargi na bezczynność w sprawie braku doręczenia decyzji wydanej na skutek wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego złożonego w dniu [...] września 2012 r., skarga ta była niedopuszczalna. Przesądzenie okoliczności - niedopuszczalności skargi - było istotne, gdyż merytoryczne rozpatrzenie wniosku o cofnięcie skargi jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy skarga nie zawiera braków uniemożliwiających nadanie jej dalszego biegu. Jeżeli skarga zawiera takie braki, sąd skargę odrzuca (tak NSA w postanowieniu z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 928/12, Lex nr 1145651). Zatem złożenie przez Spółkę wniosku cofającego skargę i przez Przewodniczącego KRRiT wniosku o umorzenie postępowania, nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie, skoro skarga w chwili wnoszenia jej do sądu podlegała odrzuceniu. Z powyższych względów na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w postanowieniu. O zwrocie z urzędu uiszczonego wpisu orzekł na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.