VI SAB/Wa 57/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2013 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie doręczenia decyzji kończącej postępowanie w sprawie wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka, skarżąca) wniosła za pośrednictwem Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej Przewodniczący KRRiT) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność tego organu w sprawie braku doręczenia decyzji wydanej wskutek wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres. W koncesja z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] wskazano, że wygasa ona z dniem [...] maja 2018 r. W skardze spółka wniosła o: - zobowiązanie organu do doręczenia decyzji na skutek wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres, - stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa prawnego), według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że 3 września 2012 r. złożyła do Przewodniczącego KRRiT wniosek o udzielenie koncesji kolejny okres, zgodnie z art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226 ze zm.), bowiem termin na złożenie wniosku został zakreślony na nie później niż 12 miesięcy przed wygaśnięciem posiadanej koncesji. Skarżąca stanęła na stanowisku, że w związku z niewydaniem przez Przewodniczącego KRRiT żądanej przez nią decyzji oraz z upływem terminu określonego w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), a także z uwagi na brak powiadomienia jej o przedłużeniu postępowania, organ w konsekwencji dnia 3 listopada 2012 r. wydał decyzję, której skarżącej nie doręczył. Wobec tego wniosła do WSA skargę na bezczynność organu. Spółka podała również, że w dniu [...] listopada 2012 r. złożyła do organu wniosek o doręczenie decyzji wydanej na skutek wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres, a następnie wobec braku reakcji organu, dnia [...] grudnia 2012 r. wezwała go do usunięcia naruszenia prawa poprzez doręczenie decyzji. Dodatkowo wskazała, że jakiekolwiek działania organu, inne niż zgodne z jej wnioskiem, podejmowane po 3 listopada 2012 r. są nieważne. Skarżąca wskazała, że w myśl art. 35 K.p.a. organ rozpoznaje sprawę bez zbędnej zwłoki, a w żadnym przypadku Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje terminu dłuższego na rozpatrzenie sprawy niż dwa miesiące od dnia wszczęcia postępowania. Nadto żaden inny przepis prawa nie ustanawia szczególnego terminu na rozpatrzenie niniejszej sprawy. Wobec tego, skoro skargę o wznowienie (z akt administracyjnych wynika, że wniosek o udzielenie koncesji na kolejny okres) złożyła w dniu 3 września 2012 r., to dwumiesięczny – najdłuższy, termin na jej rozpoznanie minął w dniu 3 listopada 2012 r. Mając to na względzie, skarżąca stwierdziła, że Przewodniczący KRRiT po upływie dwóch miesięcy wydał decyzję, czyniąc to w oparciu o art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z dnia 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm., dalej u.s.d.g.), co w konsekwencji oznaczało, że decyzja ta była zgodna z jej wnioskiem. Nadto skarżąca dodała, że termin rozpatrzenia sprawy ma istotne znaczenie dla wysokości opłaty koncesyjnej, bowiem do dnia 20 listopada 2012 r. opłata ta wynikała wyłącznie z przepisów o opłacie skarbowej. Skarżąca przypomniała, iż wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 9/09, art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji oraz rozporządzenie KRRiT z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych utraciły moc obowiązującą z dniem 3 sierpnia 2012 r. Spółka zauważyła, że w dniu 20 listopada 2012 r. weszła w życie nowelizacja art. 40 ustawy o radiofonii i telewizji, a rozporządzenie wykonawcze weszło w życie 22 listopada 2012 r. Uzasadniając zastosowanie w sprawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej odwołała się do zasady lex specialis derogat legi generali i wskazała, że jest przedsiębiorcą, wykonującym działalność gospodarczą na terenie Polski. Jej zdaniem z art. 3 u.s.d.g. nie wynika, aby przepisy tej ustawy nie odnosiły się do działalności radiowo-telewizyjnej i przywołała jako przykład art. 46 u.s.d.g. Mając to na uwadze, stwierdziła, że art. 11 u.s.d.g. jest dla niej - jako przedsiębiorcy, przepisem szczególnym, wobec przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, na podstawie których co do zasady organ działa. Jednocześnie podniosła, że ustawodawca może wyłączyć stosowanie art. 11 u.s.d.g., ale taka sytuacja musi być wyraźnie przewidziana w odrębnych przepisach, jak ma to np. miejsce w przypadku ustaw o weterynaryjnej kontroli granicznej oraz o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa o radiofonii i telewizji nie zawiera natomiast normy wyłączającej stosowanie art. 11 u.s.d.g., zatem przepis ten z całą pewnością miał zastosowanie w przypadku jej skargi o wznowienie postępowania. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący KRRiT wniósł o odrzucenie skargi, zaznaczając, że skarżąca domaga się doręczenia decyzji nieistniejącej, nadto doręczenie decyzji jest czynnością materialno-techniczną i dlatego wykonanie albo niewykonanie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Organ, z ostrożności procesowej, wniósł o oddalenie skargi, bowiem art. 11 u.s.d.g. nie ma zastosowania w postępowaniu wszczętym wnioskiem strony o udzielenie w trybie art. 35a ustawy o radiofonii i telewizji, koncesji na kolejny okres. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Przewodniczący KRRiT uchylił w części koncesję z dnia [...] maja 2008 r. w zakresie w jakim ustalona została wysokość opłaty za udzielenie koncesji i naliczył opłatę w wysokości 10000 zł za udzielenie koncesji z dnia [...] maja 2008 r. W tej sytuacji, zdaniem organu, jeżeli WSA nie odrzuci skargi, to z uwagi na wydanie powołanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. postępowanie stało się bezprzedmiotowe i na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. powinno zostać umorzone (pismo organu z dnia [...] maja 2013 r., k. 35-36 akt). Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. skarżąca cofnęła skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na bezczynności organu – Przewodniczącego KRRiT w sprawie braku doręczenia decyzji wydanej na skutek jej wniosku z dnia 3 września 2012 r. o udzielenie koncesji na kolejny okres. Sąd nie podzielił stanowiska Spółki, że jej wniosek został zakończony fikcją prawną - pozytywnym jego rozstrzygnięciem czyli wydaniem decyzji przez Przewodniczącego KRRiT w dniu 3 listopada 2012 r, zgodnie z art. 11 ust. 9 u.s.d.g., uwzględniającą w całości żądanie skarżącej. Kolejne żądanie Spółki - o doręczenie decyzji wydanej rzekomo przez organ w dniu 3 listopada 2012 r. wynikało z przyjęcia, że organ w dniu 3 listopada 2012 r. pozytywnie załatwił wniosek strony z dnia 3 września 2012 r. Sąd nie podzielił stanowiska Spółki, że do postępowania w sprawie udzielenia koncesji na kolejny okres, o której mowa w art. 35a ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226 z późn. zm.) zastosowanie ma art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Jak wynika z art. 40b ustawy o radiofonii i telewizji przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (tylko jej rozdział 5) stosuje się do kontroli działalności gospodarczej. Przepis ten uzyskał aktualne brzmienie na podstawie art. 9 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (dz. U. Nr 18, poz. 97 z późn. zm.). Wcześniej przepis ten miał brzmienie: "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.". Przy tym istotne jest to, że przepis ten znajduje się w Rozdziale 5 ustawy o radiofonii i telewizji - Koncesje na rozpowszechnianie programów. Zatem zmiana tego przepisu jednoznacznie przesądziła, w jakim zakresie do koncesji na rozpowszechnianie programów stosuje się uregulowania ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Choćby ta zmiana wskazywała, że przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej mają ograniczone, ściśle określone zastosowanie do uregulowań ustawy o radiofonii i telewizji (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1088/11, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto w myśl art. 46 ust. 1 pkt 5 u.s.d.g. wymaga uzyskania koncesji działalność w zakresie rozpowszechniania programów radiowych i telewizyjnych, z wyłączeniem programów rozpowszechnianych wyłącznie w systemie teleinformatycznym, które nie są rozprowadzane naziemnie, satelitarnie lub w sieciach kablowych. Zatem prowadzenie powyższej działalności nie podlega wszystkim regułom zasady swobody działalności gospodarczej, co potwierdza art. 5 pkt 5 u.s.d.g., iż działalność regulowana oznacza działalność gospodarczą, której wykonywanie wymaga spełnienia szczególnych warunków, określonych przepisami prawa. Zatem w przypadku działalności koncesjonowanej (regulowanej) nie ma zastosowania art. 11 ust. 9 u.d.g., tworzący fikcję załatwienia sprawy przez organ zgodnie z wnioskiem, po upływie określonego terminu (terminy z k.p.a. plus termin z art. 11 ust. 7 u.s.d.g.). Nadto należy zauważyć, że czynność doręczenia decyzji, bo w takim zakresie została złożona skarga na bezczynność Przewodniczącego KRRiT (w sprawie braku doręczenia decyzji wydanej na skutek wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres złożonego w dniu 3 września 2012 r.) nie jest czynnością ani aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak postanowienie NSA z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 418/11). W tej sytuacji, w momencie składania do WSA skargi na bezczynność w sprawie braku doręczenia decyzji wydanej na skutek wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres złożonego w dniu 3 września 2012 r., skarga ta była niedopuszczalna. Przesądzenie okoliczności - niedopuszczalności skargi - było istotne, gdyż merytoryczne rozpatrzenie wniosku o cofnięcie skargi jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy skarga nie zawiera braków uniemożliwiających nadanie jej dalszego biegu. Jeżeli skarga zawiera takie braki, sąd skargę odrzuca (tak NSA w postanowieniu z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 928/12, Lex nr 1145651). Zatem złożenie przez Spółkę wniosku cofającego skargę i przez Przewodniczącego KRRiT wniosku o umorzenie postępowania, nie mogło mieć wpływu rozstrzygnięcie, skoro skarga w chwili wnoszenia jej do sądu podlegała odrzuceniu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58§ 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w postanowieniu. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 ust. 1 pkt a p.p.s.a.