VI SAB/Wa 58/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2015 r. sprawy ze skargi O. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę Sygn. akt: VI SAB/Wa 58/14 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. O. T.(dalej: strona, skarżąca) wniosła skargę na bezczynność postępowania prowadzonego przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego. Wniosła o wyznaczenie organowi dodatkowego, czternastodniowego terminu na załatwienie sprawy od dnia zwrotu akt organowi, wymierzenie Ministrowi grzywny w wysokości 5000 zł w trybie art. 154 par. 6 Ppsa., stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, nakazanie wyłączenia z akt sprawy dowodu w postaci opinii Komisji Arbitrażowej, nakazanie Ministrowi wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w stosunku do autorek ww. Opinii oraz o zwrot kosztów postępowania. Wskazała, iż po wniesieniu przez nią wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i przekazaniu akt Komisji Odpowiedzialności Zawodowej (dalej: KOZ) celem ponownego zbadania sprawy, między kwietniem 2013 r. a lipcem 2013 r. nie podejmowano w sprawie żadnych czynności. W dniu [...] lipca 2013 r. odbyło się posiedzenie Zespołu KOZ, ale nie sporządzono protokołu końcowego. Mimo zakończenia postępowania, na dzień [...] czerwca 2014 r. zarządzono posiedzenie w sprawie, nie informując strony o jego celu, przy czym sprawę rozpoznawał inny zespół KOZ. Skarżąca podniosła nadto, że w aktach znajduje się opinia Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, której ustalenia strona kwestionuje. W stosunku do autorek tej opinii obrońca skarżącej składał wniosek o pociągnięcie do odpowiedzialności zawodowej, który jednak spotkał się z odmową. W ocenie skarżącej przez okres ponad 12 miesięcy: od lipca 2013 r. do lipca 2014 r. nie wykonano w sprawie żadnych czynności. W rezultacie naruszona została podstawowa normę dotycząca szybkości postępowania wynikająca z art. 12 par. 1 k.p.a. oraz zasada rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki wynikająca z art. 35 par. 1 k.p.a., a jednocześnie podstawowa zasada konstytucyjna zawarta w art. 2 Konstytucji. Podkreśliła, iż pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. Minister został wezwany do wydania decyzji, lecz z jego odpowiedzi wynikał zamiar dalszej opieszałości. Zdaniem skarżącej, konsekwencją opisanych naruszeń terminów załatwienia sprawy winno być m.in. nałożenie na organ grzywny. Jak wynika z akt, postępowanie zostało wszczęte z urzędu przez Ministra Infrastruktury w związku ze skargą przedstawioną przez H. Sp.j. zawartą w piśmie z dnia [...] października 2010 r. Na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. orzekł o zastosowaniu wobec strony kary upomnienia. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. (wpływ do organu: 8 marca 2013 r.) skarżąca wnosiła o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając bezzasadność stawianych jej jako rzeczoznawcy zarzutów. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. zwrócił się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej o ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie z tytułu odpowiedzialności zawodowej. KOZ stwierdziła, że skarżąca nie naruszyła obowiązków zawartych w art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518, ze zm.) w sposób uzasadniający nałożenie na nią kary dyscyplinarnej. Wnioskowała o umorzenie prowadzonego wobec niej z powyższego tytułu postępowania. W dniu [...] czerwca 2013 r. wyznaczono skład KOZ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie oraz zawiadomiono o wyznaczeniu posiedzenia KOZ na dzień [...] lipca 2013 r. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. ustanowiony w sprawie obrońca skarżącej Z. S. wniósł o wszczęcie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej autorek znajdującej się w aktach opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. organ udzielił odpowiedzi (negatywnej) na pismo obrońcy strony z dnia [...] lipca 2013 r. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 kpa – z uwagi na wniesienie skargi konstytucyjnej dotyczącej zbadania zgodności z Konstytucją art. 157 ust. 1 i 1a w zw. z art, 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. z art. 45 ust. 1, 77 ust. 2 . 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP. W dniu [...] lipca 2013 r. odbyło się posiedzenie KOZ, w toku którego strona składała wyjaśnienia oraz zadano stronie szereg pytań w celu dalszego wyjaśnienia sprawy. Obrońca wniósł o wyłączenie jednego z członków zespołu KOZ prowadzącego przedmiotowe postępowanie Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej rozpoznał wniosek strony z dnia [...] lipca 2013 r. i odmówił zawieszenia postępowania. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. strona udzieliła odpowiedzi na pytania zadane na posiedzeniu w dniu [...] lipca 2013 r. Pismem z dnia [...] lipca 2013r. obrońca strony podtrzymał wniosek o wyłączenie jednego z członków zespołu KOZ prowadzącego przedmiotowe postępowanie, zgłoszony na posiedzeniu w dniu [...] lipca 2013 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013r . (prezentata) skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o odmowie zawieszenia postępowania. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. organ utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r. o odmowie zawieszenia postępowania. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. wyznaczono nowy skład KOZ na podstawie par. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 10 lutego 2014 r. W dniu [...] kwietnia 2014 r. zawiadomiono o wyznaczeniu terminu posiedzenia KOZ na dzień [...] maja 2014 r. W dniu [...] maja 2014 r. na posiedzeniu KOZ strona nie stawiła się. Nieobecność została uznana za nieusprawiedliwioną. W aktach znajduje się pismo obrońcy z dnia [...] maja 2014 r. uzasadniający nieobecność skarżącej na posiedzeniu w dniu [...] maja 2014 r. (wyjazd urlopowy). Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. obrońca strony złożył skargę na działania KOZ i Wydziału Odpowiedzialności Zawodowej. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. skarżąca wezwała organ do podjęcia czynności poprzez wydanie w sprawie decyzji. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. KOZ zawiadomiła o wyznaczeniu terminu posiedzenia na dzień [...] lipca 2014 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. organ udzielił odpowiedzi obrońcy skarżącej. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. obrońca zwrócił się do Ministra o zapewnienie miejsca na parkingu w dniu posiedzenia wyznaczonego na dzień [...] lipca 2014 r. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. organ poinformował o braku możliwości realizacji prośby wyrażonej w piśmie obrońcy z dnia [...] lipca 2014 r. W toku posiedzenia KOZ w dniu [...] lipca 2014 r. zadano skarżącej pytania, na które udzieliła odpowiedzi ustnych. Na pytanie nr 1 skarżąca zobowiązała się udzielić odpowiedzi pisemnej w terminie czternastu dni, natomiast KOZ zobowiązała się sporządzić protokół końcowy po uzyskaniu odpowiedzi na zadane stronie pytanie. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. strona udzieliła odpowiedzi na pytanie zadane na posiedzeniu w dniu [...] lipca 2014 r. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. obrońca strony złożył skargę na działania organu do Prezesa Rady Ministrów, który pismem z dnia [...] lipca 2014 r. przekazał skargę Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju, według właściwości. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (opisaną na wstępie niniejszego uzasadnienia wyroku), w której zarzuciła przewlekłość postępowania przy rozpoznawaniu sprawy w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej skarżącej jako rzeczoznawcy majątkowego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. organ udzielił odpowiedzi na skargę z dnia [...] lipca 2014 r. wnosząc o jej oddalenie. Wyraził pogląd o braku podstaw do stwierdzenia bezczynności przy załatwieniu wniosku skarżącej o ponowne załatwienie sprawy zakończonej decyzjją z dnia [...] stycznia 2013 r. Podkreślił, iż przyczyną niezakończenia sprawy jest oczekiwanie na wyniki postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, którego zakończenie utrudnia sama skarżąca. Dopiero po otrzymaniu protokołu końcowego wraz z całością akt sprawy możliwe będzie wydanie ostatecznej decyzji w przedmiotowej sprawie. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. organ uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. i umorzył postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego O. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej powoływanej jako p.p.s.a. skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje w wypadkach przewidzianych w pkt 1-4 § 2 art. 3 ustawy. Oznacza to, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 378). Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Dla dopuszczalności skargi nie ma znaczenia z jakich powodów zawinionych, czy niezawinionych określony akt (decyzja, postanowienie) nie został podjęty. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminów przewidzianych do załatwienia sprawy administracyjnej, określonych w przepisie art. 35 k.p.a. i ewentualnie terminów przedłużonych na podstawie przepisu art. 36 k.p.a. Przekroczenie tych terminów oznacza stan bezczynności organu podlegający zaskarżeniu do Sądu Administracyjnego. Wymogiem formalnym warunkującym dopuszczalność skargi, którego dopełnić musi wnoszący skargę na bezczynność jest wyczerpanie środka prawnego przewidzianego w art. 37 k.p.a. tj. złożenie zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie administracji publicznej zachowań w postaci wydania aktu (decyzji, postanowienia) lub podjęcia czynności. Skarga może być wniesiona do Sądu aż do czasu załatwienia sprawy tj. wydania decyzji, postanowienia czy podjęcia czynności. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarga O. T. dotycząca bezczynności organu jest dopuszczalna. Spełnia wszystkie wymogi formalne, w tym wniesiona została po wyczerpaniu trybu administracyjnego przewidzianego art. 52 p.p.s.a. oraz art. 37 k.p.a. Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Należy zauważyć, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu była wynikiem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu, czy też spowodowana była jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany. W postępowaniu dotyczącym skargi na bezczynność organu, Sąd nie bada od strony merytorycznej działań podjętych przez organ, a jedynie bada, czy takie działania zostały podjęte. W świetle obecnie obowiązujących rozwiązań prawnych, a przede wszystkim brzmienia art. 149 p.p.s.a nie ulega wątpliwości, że sąd administracyjny orzekając w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania w sprawie, w której postępowanie administracyjne będące przedmiotem skargi jest zakończone zarówno przed wniesieniem skargi do sądu jak i w trakcie postępowania sądowego powinien skargę oddalić. Wynika to z konieczności orzekania przez sąd administracyjny w tej kategorii spraw na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w chwili wydawania wyroku. Brak jest podstaw do uznania, że w dyspozycji art. 149 p.p.s.a. mieści się możliwość wydania orzeczenia o uwzględnieniu skargi w sytuacji, gdy postępowanie już się zakończyło zarówno przed wniesieniem skargi jak i w trakcie postępowania sądowego. Treść art. 149 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie dopuścił możliwości uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. bez jednoczesnego zobowiązania organu do podjęcia określonych w tym przepisie czynności - czyli zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Tym samym wydanie aktu przez organ, przed rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, uniemożliwia uwzględnienie skargi określonej żądaniem stwierdzenia, że w sprawie doszło do przewlekłości postępowania. Decyzja z [...] października 2014 r. zapadła jeszcze przed rozpoznaniem skargi wniesionej do Sądu, ale nie na skutek uznania przez organ przewlekłości postępowania (art. 54 § 3 k.p.a.), lecz w normalnym toku postępowania administracyjnego, co do którego owej przewlekłości, zdaniem Sądu, nie można stwierdzić. O przewlekłości postępowania można mówić, jeśli postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne do jego zakończenia, uwzględniając ocenę terminowości i prawidłowości czynności podejmowanych przez organ, charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, wobec której toczy się postępowanie, rozstrzygniętych w niej zagadnień. Ocena ta nie może być oderwana od obowiązku organu rozpoznawania wszystkich spraw wniesionych do organu bez nieuzasadnionej zwłoki. O przewlekłości postępowania decyduje ocena całego okresu podejmowania czynności przez dany organ. Przewlekłość zachodzi wtedy, gdy okres ten przekracza rozsądne granice. Zdaniem Sądu, w sprawie, której dotyczy skarga na przewlekłość postępowania, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej tych granic nie przekroczył. Prowadzenie sprawy mimo upływu terminów, o których mowa w art. 35 k.p.a. – w tym w szczególności terminu 1 miesiąca, wskazanego przez ustawodawcę jako pozwalający na "załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego", było uzasadnione zawiłym charakterem sprawy, wreszcie jej znaczeniem dla strony. Należy mieć na względzie także specyfikę postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Mianowicie, na mocy art. 194 ust. 1a: " Postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wszczyna minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa (...) Po wszczęciu postępowania minister przekazuje sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego"; zaś na mocy art. 194 ust. 2 u.g.n.: "Postępowanie wyjaśniające dotyczące wypełniania obowiązków, o których mowa w art. 158 i art. 175 ust. 1, 3 i 4, przeprowadza Komisja Odpowiedzialności Zawodowej". Jest przy tym rzeczą oczywistą, że takie unormowanie procedury administracyjnej w sprawach, o których mowa w powyższych przepisach, czynią wręcz niemożliwym dotrzymanie podstawowego, miesięcznego terminu zakończenia sprawy. Niemniej jednak, oceny także wymagają czynności podejmowane w sprawie w okresie, co do którego strona upatruje przewlekłości postępowania administracyjnego. "W razie wszczęcia przez stronę postępowania o przewlekłe prowadzenie postępowania, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, wspomniane okoliczności bada sąd administracyjny. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (tak wyrok NSA z dnia 26 października 2012 roku, sygn. akt II OSK 1956/12). Zatem, za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, tym bardziej, gdy tym sposobem naraża stronę na dotkliwą szkodę." (vide - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt: II GSK 2038/13 publ. CBOiS). Zdaniem Sądu jednoznacznie wynika z akt sprawy, iż organ po złożeniu przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy prowadził postępowanie relatywnie sprawnie, przy uwzględnieniu składanych przez skarżącą oraz jej obrońcę wniosków będących wyrazem ich aktywności w sprawie, wymagających stosownej reakcji ze strony organu - w tym wniosku o zawieszenie postępowania, wyłączenie pracownika, a także faktu udzielania merytorycznych odpowiedzi pisemnych po posiedzeniach Komisji Odpowiedzialności Zawodowej (co było związane z koniecznością oczekiwania na wpłynięcie pisma zapowiadanego przez stronę), i in. Podkreślenia wymaga, że w okresie od lipca 2013 r. do lipca 2014 r. wydano dwa postanowienia w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oraz odbyły się dwa posiedzenia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił z braku uzasadnionych podstaw, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. W odniesieniu do żądania stwierdzenia rażącego naruszenia prawa Sąd doszedł do przekonania, iż oddalenie skargi jest równoznaczne ze stwierdzeniem działania organu w granicach dozwolonych prawem w zakresie terminowości prowadzonego postępowania, w związku z czym rozstrzygnięcie o braku kwalifikowanego stopnia naruszenia prawa zawiera się już w wydanym orzeczeniu. Jeżeli zaś chodzi o wymierzenie organowi grzywny, to należy zauważyć, że brak jest przesłanek do jej wymierzenia, gdyż grzywnę wymierza się w razie wydania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie.