VI SAB/Wa 68/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę Pani M.C. (dalej też: skarżąca) pismem z dnia [...] sierpnia 2014r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Sprawiedliwości (dalej też: organ) postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej. W skardze wniesiono o : - zobowiązanie organu do wydania w terminie 14 dni od dnia zwrotu temu organowi akt administracyjnych wraz z odpisem wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocność, decyzji administracyjnej kończącej postępowanie wszczęte na skutek żądania skarżącego i dotyczące powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii w G., - stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa -zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, -wymierzenie organowi grzywny w wys. 20.000zł, oraz zarzucono, że organ administracji dopuścił się rażącego przekroczenia terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym tj. naruszenia art. 6,8,12,35 par. 1 i 36 ustawy z dnia 16 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz.U. z 2013r. poz. 267 –dalej: k.p.a.). Przewlekłe prowadzenie sprawy w ocenie skarżącej polegało na nie wydaniu w przewidzianym prawem terminie decyzji i przyjęciu, iż rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie uzależnione jest od udzielenia odpowiedzi w formie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na pytanie prawne, zadane przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego we wniosku z dnia 5 maja 2014r. w przedmiocie przyznania izbie notarialnej statusu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących powołania lub odwołania notariuszy i przedłużeniu tym samym termin załatwienia sprawy do dnia 15 października 2014r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wywodząc, że skarga jest niezasadna, bowiem w postępowaniu toczącym się z wniosku M.C. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w G. nie zostały naruszone przepisy dotyczące jego szybkości i sprawności, a zatem nie nosi ono cech przewlekłości, co wyklucza możliwość stwierdzenia, by w skutek jego prowadzenia doszło do rażącego naruszenia prawa. Organ podkreślił, że okres załatwienia sprawy w przedmiocie powołania skarżącej na stanowisko notariusza nie może obejmować czasu niezbędnego na wydanie opinii przez Radę Izby Notarialnej w G. oraz uzyskania oświadczenia M.C. w przedmiocie zaskarżenia przez nią uchwały, wobec negatywnego zaopiniowania wniosku w zakresie siedziby kancelarii notarialnej. Tym samym zdaniem organu nie jest trafny zarzut skarżącej, że koniec maksymalnego terminu załatwienia sprawy o powołanie jej na stanowisko notariusza i wyznaczenie kancelarii notarialnej w G. przypadał na dzień [...] lipca 2014r. Organ wyjaśnił bowiem, że uchwała Rady Izby Notarialnej w G. wydana w terminie określonym w art. 10 par. 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991r. Prawo o notariacie (jt.Dz.U. z 2014r. poz. 164 z późn. zm. – dalej: ustawa o notariacie), wpłynęła do Ministra Sprawiedliwości w dniu [...] lipca 2014r. a zatem przy uwzględnieniu powyższego termin określony w art. 35 par. 2 k.p.a. rozpoczął swój bieg w dniu [...] lipca 2014r. W tym czasie Minister wydał postanowienie z dnia [...] lipca 2014r. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] października 2014r. wskazując w nim przyczyny przedłużenia terminu. Tym samym dopełniając wymogów z art. 36 k.p.a. Organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnił motywy, którymi się kierował przedłużając termin do załatwienia sprawy w szczególności podniósł, że przedłużenie terminu załatwienia sprawy w związku z przewidywanym rozstrzygnięciem powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej też: NSA) ma na celu unikniecie negatywnych skutków dla osób ubiegających się o powołanie na stanowisko notariusza w wypadku odmiennej oceny przez NSA statusu izby notarialnej w toku postępowania o powołanie na stanowisko notariusza. Wyjaśnił, że w przypadku odpowiedzi twierdzącej na przedstawione składowi 7 sędziów NSA pytanie prawne, będzie zachodziła konieczność zapewnienia Izbie Notarialnej w G., jako stronie postępowania, czynnego udziału w postępowaniu oraz doręczenia wydanej decyzji, bez względu na to czy "wyraża intencję bycia stroną", zwłaszcza wobec negatywnego zaopiniowania wniosku skarżącej w zakresie siedziby kancelarii notarialnej. Reasumując organ wskazał, że skoro postępowanie administracyjne w sprawie o powołanie M.C. na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w G. nie nosiło znamion przewlekłości, to tym bardziej niezasadne jest twierdzenie, by przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, szczególnie, że za rażące naruszenie przepisu art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu, przy czym nie ma podstaw by odnosić te twierdzenia do przebiegu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Organ wskazał również, że nie znajduje żadnego uzasadnienia żądanie skarżącej wymierzenia Ministrowi Sprawiedliwości grzywny, bowiem nałożenie grzywny jak wynika z literalnego brzmienia przepisu art. 149 par. 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny. Bezwzględna konieczność czynności podejmowanych przez Ministra Sprawiedliwości, ukierunkowanych na jednoznaczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, sprzeciwia się przyjęciu przewlekłego charakteru postępowania. Brak zaś możliwości stwierdzenia bezczynności organu w niniejszej sprawie, a także brak podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania, wykluczają zasadność skargi w tym względzie, bowiem przebieg postępowania w sprawie, ze szczególnym uwzględnienie niezbędnego charakteru podejmowanych czynności, nie tylko wyklucza zarzut przewlekłości, ale nieuprawnionym czyni wniosek o wymierzenie grzywny. W dniu [...] lutego 2015r. do Sądu wpłynęło dodatkowe pismo ze stanowiskiem organu, w którym m. in. wskazano, że po podjęciu w dniu 22 września 2014r. uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż izbie notarialnej przysługuje status strony w postępowaniu o powołanie i odwołanie notariusza (II GPS 1/14), organ podjął niezwłocznie dalsze czynności procesowe w wyniku, których zostało zakończone postępowanie poprzez wydanie przez organ decyzji w dniu [...] października 2014r., którą powołano skarżącą na stanowisko notariusza i wyznaczono siedzibę kancelarii notarialnej w G.. Organ wskazał również, że od w/w orzeczenia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła Izba wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji oraz odmowę powołania M.C. na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w G.. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją dnia [...] grudnia 2014r. Minister utrzymał w mocy własną decyzję, co spowodowało, że skarżąca złożyła ślubowanie przed Prezesem Sądu Apelacyjnego w G. w dniu [...] stycznia 2015r. a w dniu [...] stycznia 2015r. uruchomiła kancelarię notarialną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarga M.C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Sprawiedliwości jest dopuszczalna. Spełnia ona bowiem wszystkie wymogi formalne, w tym wniesiona została po wyczerpaniu trybu administracyjnego przewidzianego art. 52 p.p.s.a. oraz art. 37 k.p.a. Możliwość wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest stosunkowo nowym rozwiązaniem prawnym wprowadzonym w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie dnia 11 kwietnia 2011 r. Przepisy prawa nie definiują wprost, na czym polega "przewlekłość postępowania". Niewątpliwie pojęcie to ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność". W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W doktrynie wskazuje się, że celem objęcia kognicją sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania czynności organu administracji publicznej sprawnego biegu, a więc zrealizowanie interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przez organem administracji publicznej, ZNSA 2011, z. 5). Stwierdzenie przez sąd administracyjny, czy podlegające ocenie, w związku z wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, postępowanie można (lub nie) zakwalifikować, jako dotknięte przewlekłością prowadzenia, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania szeregu ocen toku czynności procesowych, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 238). Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to konieczne dokonywana musi być na podstawie zarówno charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Kierując się wyżej przedstawionym stanowiskiem opartym o analizę orzecznictwa ( wyrok NSA z dnia 13.08.2013r. II OSK 549/13 lex nr 1369030 ; z dnia 26.10.2012 II OSK 1956/12 lex nr 1233717;WSA w Lublinie z dnia 22.01.2013r IISAB/Lu 108/12 lex1270534; WSA w Warszawie z dnia 30.01.2012r.VI SAB/Wa 53/11 opubl Legalis), oraz powołane wyżej poglądy doktryny, Sad doszedł do przekonania, że prowadzone przez organ postępowanie i podejmowane czynności nie wypełniają, tak rozumianego, pojęcia przewlekłego postepowania. Nie uszło uwagi Sad, co również podniosła skarżąca, że czas w jakim prowadzone było postepowanie odbiegał od ram wytyczonych przepisem art. 35 § 3 k.p.a., stanowiącego, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jednakże ten sam przepis w § 5 przewiduje sytuacje kiedy postępowanie przekracza ramy wytyczone § 3 z przyczyn niezawinionych przez organ ,stanowiąc, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Oznacza to, że uwzględnienie rozpatrywanej skargi nie może być wynikiem prostej konstatacji, że istotnie trwa ono długo, lecz koniecznym staje się znalezienie i wykazanie takiego okresu, kiedy organ, pomimo, że powinien i mógł to nie podejmował czynności zmierzających bezpośrednio do wyjaśnienia sprawy na danym jej etapie, lub podejmował czynności z tego punktu widzenia zbędne. Analiza akt sprawy, nie daje w ocenie Sądu podstaw do uwzględnienia skargi. Należy bowiem zauważyć, że wniosek Skarżącej o powołanie na notariusza w obrębie Izby Notarialnej w G. do organu wpłynął w dniu [...] kwietnia 2014r. Organ stosownym pismem z dnia [...] maja 2014r. w myśl przepisu art. 10 ust.2 ustawy o notariacie wystąpił do Izby Notarialnej w G. o zaopiniowanie wniosku. Izba zgodnie z obowiązującymi przepisami, mając na to 60 dni, uchwałą z dnia [...] lipca 2014 nr [...] zaopiniowała wniosek skarżącej. Uchwała ta do organu wpłynęła w dniu [...] lipca 2014r. Podkreślić w tym miejscu wypada, co słusznie podnosi organ w odpowiedzi na skargę, że organ miał obowiązek poczekać na uostatecznienie się uchwały by móc dalej procedować. Wskazać jednak wypada, że w dniu [...] lipca 2014r. do organu wpłynęło oświadczenie skarżącej, z którego wynikało, że nie będzie ona skarżyła podjętej przez Izbę Notarialną w G. uchwały. A zatem od dnia [...] lipca 2014r. ponownie zaczął biec organowi termin do rozpoznania sprawy. Jednakże Sąd zauważ, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2014r. skarżąca została poinformowana w trybie art. 36 k.p.a. o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia [...] października 2014r. ze wskazaniem przyczyn niemożności załatwienia wniosku. Przy czym jako przyczynę organ wskazał, oczekiwanie na podjęcie uchwały przez NSA w zakresie zadanego pytania o treści: "czy na podstawie art. 10 § 1 i art. 16 § 3 ustawy o notariacie w zw. z art. 106 i art. 28 k.p.a., izbie notarialnej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza?" . Organ wyjaśnił również, iż od powyższej odpowiedzi uzależnione jest dalszy bieg postępowania w niniejszej sprawie, bowiem w przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej będzie zachodziła konieczność zapewnienia Izbie Notarialnej w G., jako stronie postępowania, czynnego udziału w postępowaniu. Należy zatem rozważyć czy zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 36 k.p.a. ma usprawiedliwione podstawy i czy czynność dokonana w tym zakresie nie miała na celu nieuzasadnionego przedłużenia terminu załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, działania organu były w tym zakresie prawidłowe. Nie ulega bowiem wątpliwości, że co prawda uchwała ze względu na którą organ przedłużył termin rozpoznania sprawy, miała zapaść w innym postępowaniu. Nie mniej jednak rozstrzygnięty w niej miał zostać problem ewentualnego przymiotu strony po stronie izb notarialnych w postępowaniach dot. powołania lub odwołania notariuszy. A takim postępowaniem niewątpliwie jest również postępowanie zainicjowane przez Skarżącą wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014r. dot. powołania na notariusza w obrębie Izby Notarialnej w G. Sąd w tym miejscu zauważa, że co prawda uchwałą została podjęta w konkretnej sprawie a co za tym idzie wiąże ona Sąd i organy w tej konkretnej sprawie. Nie mniej jednak zauważyć również wypada, że wskazana uchwała ma, tzw. ogólną moc wiążącą tj. sprowadza się ona do tego, że stanowisko zajęte w uchwale NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Podnieść w tym miejscu wypada, iż choć formalnie wykładnia zawarta w uchwale NSA nie wiąże organów administracji publicznej, stron i uczestników postępowania, to jednak nie budzi wątpliwości, że czynność procesowa strony, np. wniesienie skargi do sądu administracyjnego, zmierzająca do wydania orzeczenia sprzecznego z tą wykładnią, pozostanie z reguły bezskuteczna. Powyższy stan powoduje, że organy oraz inni uczestnicy postępowania są pośrednio związani mocą prawną uchwał, która polega na tym, iż podmioty te nie są w stanie swoją interpretacją przełamać wykładni przyjętej w uchwale. Z tego też względu organy administracji publicznej będą najczęściej akceptować wykładnię przyjętą w uchwale NSA m.in. w obawie przed zakwestionowaniem w postępowaniu sądowoadministracyjnym ich rozstrzygnięcia opartego na wykładni sprzecznej ze stanowiskiem uchwały. A zatem przedłużenie terminu rozpoznania sprawy w istocie o 3 miesiące uznać należy za usprawiedliwione w stanie rozpoznawanej przez organ sprawy. Podkreślić również w tym miejscu wypada, że termin do załatwienia sprawy postanowieniem z dnia [...] lipca 2014r. został przedłużony do dnia [...] października 2014r. Natomiast jak wynika z pisma procesowego organu z dnia [...] lutego 2015r. oraz z akt nadesłanych do Sądu w dniu [...] września 2014r. przy odpowiedzi na skargę, organ w dniu [...] września 2014r., a zatem po podjęciu uchwały przez NSA (uchwała z dnia 22 września 2014r. sygn. II GPS 1/14) podjął dalsze czynności w sprawie i w dniu 10 października 2014r. wydał stosowne rozstrzygniecie. Mając powyższe na Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił z braku uzasadnionych podstaw, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Jeżeli chodzi o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 154 § 6 p.p.s.a., to należy zauważyć, że brak jest przesłanek do jej wymierzenia, gdyż grzywnę taką wymierza się jedynie po wydaniu wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, a taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie