VI SAB/Wa 68/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 stycznia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w sprawie ustalenia prawidłowej wysokości opłat za usługi wchodzące w zakres rynku rozpoczynania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej 1. stwierdza, że Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz K. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 5 czerwca 2019 r., K. (dalej "skarżąca" lub "Izba") wniosła do WSA w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE") w sprawie ustalenia prawidłowej wysokości opłaty za usługi wchodzące w zakres rynku rozpoczynania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej. Izba wniosła o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania; stwierdzenie, że stan przewlekłości, o którym mowa w pkt 1, miał miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie Prezesa UKE do wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej postępowanie w terminie uwzględniającym konieczność przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego oraz konsolidacyjnego, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie zostało wszczęte w dniu 24 stycznia 2012 r. Strona podkreśliła, że podjęcie przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotową ani bezzasadną skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Uwzględnienie skargi polega wówczas na rozstrzygnięciu o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce oraz czy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po wydaniu rozstrzygnięcia, którego domagał się skarżący nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku jej rozpoznania w zakresie, o którym stanowi art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. W świetle powyższego strona skarżąca uznała, że wydanie decyzji przed datą skargi nie stoi na przeszkodzie do dokonania przez Sąd oceny, czy Prezes UKE dopuścił się przewlekłości i czy miała ona charakter rażącego naruszenia prawa. Strona skarżąca podkreśliła, że przez długi czas jedynymi czynnościami w sprawie były kolejne zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z uwagi na skomplikowany charakter sprawy. Zdaniem Izby działanie Prezesa UKE w sposób niebudzący wątpliwości narusza postanowienia art. 12 kpa - nakazującego organom działać w sprawie wnikliwie i szybko. Jednocześnie w ocenie Izby przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało charakter rażący. Izba dokonała szerokiej wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa, stwierdzając że kwestia kwalifikacji przewlekłości Prezesa UKE jako działania z rażącym naruszeniem prawa do jednej z przedstawionych wyżej wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa pozostaje oczywiście sprawą uznaniową. Niemniej jednak zdaniem strony skarżącej przewlekłość Prezesa UKE kwalifikuje się jako dokonana z rażącym naruszeniem prawa przy uwzględnieniu każdego z omówionych podejść. Biorąc pod uwagę ocenę skutków ewidentnego naruszenia prawa przez Prezesa UKE, Izba wskazała, że w wyniku przewlekłości od ponad 7 lat nie zostały zaktualizowane stawki za usługi rozpoczynania połączeń. Charakter rynku telekomunikacyjnego, jego dynamika, nakazują Prezesowi UKE wydawanie rozstrzygnięć możliwie jak najszybciej. Przepisy prawa materialnego nakazują np. Prezesowi UKE przeprowadzanie analiz rynkowych w odstępach maksymalnie 3 - letnich (co znajduje swoją podstawę w regulacjach unijnych). Podkreślono, że podstawowym terminem na rozpatrzenie sprawy jest okres jednego miesiąca (dwóch w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej). W obydwu przypadkach doszło do wielokrotnego przekroczenia ww. terminów. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE, wniósł o oddalenie skargi w całości, na podstawie art. 151 ppsa, ze względu na jej bezzasadność. Zdaniem Prezesa UKE, w przypadku skargi na bezczynność, jak również analogicznie skargi na przewlekłość postępowania, decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny konkretnej sprawy. Zważywszy na powyższą uwagę natury ogólnej, Prezes UKE nie zgadza z zarzutem skarżącej, jakoby w niniejszej sprawie doszło do przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Organ szczegółowo przytoczył stan faktyczny niniejszej sprawy z uwzględnieniem jej złożonego aspektu prawnego i technicznego, wymagającego postępowania wyjaśniającego, w szczególności wnikliwej analizy organu niezbędnej do sporządzenia decyzji kończącej postępowanie z uwagi na charakter tego postępowania, przejawiający się obszernością i znacznym stopniem skomplikowania materiału dowodowego, a także koniecznością jego wielokrotnego uzupełniania. Organ wskazał, że w dniu [...] września 2010 r. Prezes UKE wydał decyzję nr [...], zatwierdzającą "Ofertę ramową określającą ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakończenia połączeń, hurtowego dostępu do sieci TP, dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych", a następnie w dniu [...] kwietnia 2011 r., decyzję z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r,. nr [...]. (dalej "...]"), Prezes UKE ustalił, że na krajowym rynku świadczenia usługi rozpoczynania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej nie występuje skuteczna konkurencja i wyznaczył T. obecnie [...] S.A. (dalej "OPL") jako przedsiębiorcę posiadającego pozycję znaczącą na krajowym rynku świadczenia usługi rozpoczynania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej. Pismem z dnia 14 listopada 2011 r. Prezes UKE zawiadomił OPL o wszczęciu w dniu 4 listopada 2011 r. postępowania w przedmiocie zatwierdzenia zmiany oferty. Jednocześnie Prezes UKE poinformował o wszczęciu postępowania skarżącą, P. z siedzibą w W. (dalej "PlIT") oraz P. z siedzibą w W. (dalej "PIKE"). Pismem z dnia 14 grudnia 2011 r., Prezes UKE wezwał OPL do przedstawienia uzasadnienia wysokości opłat za usługi realizowane na Rynku 2, wyznaczone w oparciu o koszty ponoszone OPL za rok obrotowy zakończony w dniu 31 grudnia 2010 r. Pismem z dnia 21 grudnia 2011 r., OPL przedstawiła uzasadnienie wysokości opłat za usługi realizowane na Rynku 2. Po analizie pisma, Prezes UKE stwierdził, iż wysokość opłat została wyznaczona nieprawidłowo. W związku z powyższym, pismem z dnia 24 stycznia 2012 r., Prezes UKE zawiadomił OPL, KlGEiT, PIIT oraz PIKE o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia prawidłowej wysokości opłat za usługi wchodzące w zakres Rynku 2. Postanowieniami z dnia [...] lutego, [...] lutego, [...] marca 2012 r., Prezes UKE dopuścił PIIT, skarżącą oraz PIKE do udziału w postępowaniu na prawach strony. Przez następne lata (2013 do 2019), Prezes UKE wielokrotnie analizował uzasadnienia kosztowe przedstawione przez OPL, zaznaczył, iż ustalał prawidłową wysokość opłat za usługi realizowane przez OPL na rzecz przedsiębiorców telekomunikacyjnych co było utrudnione przez zmiany roku obrotowego, które powodowały konieczność przeprowadzenia ponownych analiz. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., Prezes UKE umorzył postępowanie. Zdaniem organu, powyższe działania jednoznacznie wskazują, że Prezes UKE podejmował niezbędne czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy bez zbędnej zwłoki, działał aktywnie gromadząc i analizując skomplikowany materiał dowodowy. Przygotowanie wezwań wymagało precyzyjnej i wielowątkowej analizy, tak samo jak każde z pism, które wpływało w odpowiedzi na wezwanie. Analiza licznych stanowisk składanych przez uczestników postępowania wymagała dokładnego rozważenia, tak by rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zabezpieczało nie tylko interesy uczestników przedmiotowego postępowania, ale przede wszystkim użytkowników korzystających z usług telekomunikacyjnych świadczonych przez OPL na terenie całego kraju. W tym kontekście, złożoność materii związanej z prawidłowym uregulowaniem opłat za usługi świadczone przez OPL ma bezpośredni wpływ na czas trwania postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Przewlekłość postępowania wiąże się z sytuacją, gdy organy formalnie nie pozostają w zwłoce w załatwianiu spraw, powołując się na niezależne od siebie przyczyny, a także, gdy podejmują działania pozorowane bądź też działają opieszale. O istocie przewlekłości oraz jej wystąpieniu decyduje więc "element obiektywny" wyrażający się w upływie kilku terminów załatwienia sprawy, opieszałości w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych niezbędnych do skonkretyzowania przedmiotu postępowania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mnożeniu czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy i konieczności ustalenia faktów mających znaczenie prawotwórcze (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt: I GSK 1968/18, LEX nr 2577703). Dla oceny zaistnienia w sprawie przewlekłości postępowania, istotne znaczenie mają określone w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego terminy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 35 § 1-3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Sąd, analizując postępowanie organu w sprawie, której dotyczy skarga stwierdził, że postępowanie to cechowało się przewlekłością. Zgodnie z art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi sąd może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). W ocenie sądu przedmiotowe postępowanie nie miało charakteru rażącego. Upływ czasu od momentu wszczęcia postępowania do jego zakończenia znajduje usprawiedliwienie w okolicznościach sprawy, co nie pozwala na stwierdzenie wystąpienia przewlekłości działania Prezesa UKE z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie, którego dotyczy skarga, zostało wszczęte w dniu 24 stycznia 2012 r., zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia prawidłowej wysokości opłat usług wchodzących w zakres rynku rozpoczynania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej. Jak wyjaśnił Prezes UKE w toku postępowania, Prezes UKE prowadził postępowanie dowodowe w celu uzyskania wszystkich niezbędnych informacji, przygotowywał wezwania wymagające szczegółowej analizy. Odpowiedzi na wezwania, m.in. aktualizacja uzasadnień kosztowych aktualizujących się na skutek zmiany roku obrotowego również determinowały, iż postępowanie ulegało przedłużeniu ze względu na konieczność przeprowadzenia szeregu ponownych analiz. Pismem z dnia 15 maja 2019 r., skarżąca przedstawiła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji czym wypełniła obowiązek wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a., natomiast decyzja kończąca postępowanie wydana została w dniu [...] czerwca 2019 r. W orzecznictwie podkreśla się, że za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Nie ma natomiast znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. Moment wszczęcia postępowania (24 stycznia 2012 r.) do czasu wydania decyzji kończącej postępowanie (decyzja z dnia [...] czerwca 2019 r.) wskazuje, iż Prezes UKE dopuścił się przewlekłego postępowania jednak nie miało ono rażącego charakteru gdyż znaczny upływ czasu, znajduje usprawiedliwienie w okolicznościach niniejszej sprawy. Mając na uwadze powyższe sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym zwrot uiszczonego wpisu sądowego (100 zł), a także postanowił o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez racę prawnego z urzędu (Dz. U. 2013 r. poz.490) oraz w wysokości 17 zł uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.