VI SAB/Wa 72/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. zobowiązuje Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] do rozpoznania odwołania A. C. z dnia 3 stycznia 2011 r. dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (rokowań) z dnia [...] grudnia 2010 r. w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] na rzecz skarżącego A. C. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 9 września 2013 r. A. w P., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia polegającą na braku rozpatrzenia odwołania skarżącego z dnia 3 stycznia 2011 r. od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (rokowania) z dnia 30 grudnia 2010 r.(kod postępowania: nr [...]). Zarzucił Dyrektorowi [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia naruszenie art. 35 § 4 k.p.a. zw. z art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm), poprzez nie rozpatrzenie odwołania z dnia 3 stycznia 2011 r. w terminie. Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego do rozpatrzenia odwołania w zakreślonym 7-dniowym terminie od daty otrzymania wyroku wraz z aktami sprawy przez ten organ oraz o zwrot kosztów procesu, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi A. C.wyjaśnił, iż w dniu 4 stycznia 2011 r. (pismo z dnia 3 stycznia 2011r.) złożył odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (rokowania), z dnia 30 grudnia 2010 r. (kod postępowania: nr [...]), które do dnia dzisiejszego nie zostało rozpoznane, albowiem zdaniem organu A. nie ma prawa do złożenia odwołania w ww. postępowaniu. Skarżący wyjaśnił, iż w dniu złożenia odwołania P. realizowała umowę [...] w rodzaju opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień w zakresie zakład/oddział opiekuńczo-leczniczy psychiatryczny. W dniu 16 grudnia 2010 r. (nr [...]) MOW NFZ ogłosił rokowania w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień, w zakresie: świadczenia opiekuńczo-lecznicze psychiatryczne dla dorosłych i nie zaprosił P. do udziału w rokowaniach. Jedynym świadczeniodawcą zaproszonym do rokowań został S. W W. W dniu 23 grudnia 2010 r. A. złożyła protest na ogłoszenie ww. rokowań z dnia 16 grudnia 2010 r. i niezaproszenie Poradni do udziału rokowaniach. Skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r. (II GSK 190/2009), ustawodawca zapewnił każdemu świadczeniodawcy, także do rokowań niezaproszonemu, możliwość wzięcia w nim udziału poprzez złożenie protestu. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Zgodnie z natomiast z treścią art. 154 ust. 2 ustawy świadczeniach opieki zdrowotnej, odwołanie rozpatrywane jest w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Odwołanie powinno być zatem rozpatrzone do dnia 11 stycznia 2011 r. Jak bowiem wskazano we wstępie w dniu 4 stycznia 2011 r. A. złożył odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (rokowania), z dnia 30 grudnia 2010 r. (kod postępowania: nr [...]). Skarżący wyjaśnił, iż wniósł w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenia do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, wyczerpującym tym samym środki zaskarżenia. Pismem z dnia 5 sierpnia 2014 r., doręczonym 11 sierpnia 2014 r., Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia odmówił uznania zażalenia za uzasadnione wskazując, iż jego zdaniem Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie jest w zwłoce w kwestii rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, ponieważ na odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania udzielił stosownej odpowiedzi pismem z dnia 5 stycznia 2011 r. Pismem z dnia 3 października 2014 r. Narodowy Fundusz Zdrowia [...] Oddział Wojewódzki w W., wniósł o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej. Zdaniem organu chybione są zarzuty sformułowane w petitum skargi wskazujące na naruszenie przez Dyrektora MOW NFZ art. 35 § 4 kpa w zw. z art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o finansowaniu świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez nie rozpatrzenie odwołania z dnia 3 stycznia 2011 r. w terminie, tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skargi tj. zobowiązania Dyrektora MOW NFZ do rozpatrzenia odwołania. Organ wskazał, że zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy środek odwoławczy w postaci odwołania przysługuje świadczeniodawcy, który brał udział w postępowaniu tzn. został zaproszony do udziału w rokowaniach lub złożył ofertę na ogłoszone postępowanie w trybie konkursu ofert. Skarżący nie został zaproszony do wzięcia udziału w postępowaniu prowadzonym w trybie rokowań w sprawie zawarcia umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień, w zakresie: świadczenia opiekuńczo-lecznicze dla dorosłych, w związku z tym nie uzyskał statusu "świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu". Skarżący otrzymał odpowiedź na wniesione odwołanie, w którym Dyrektor MO W NFZ wskazał na brak podstaw do wniesienia odwołania przez podmiot nie posiadający statusu uczestnika postępowania, tym samym nieuprawnione jest twierdzenie skarżącego o zwłoce Dyrektora MO W NFZ w rozpatrzeniu odwołania z dnia 3 stycznia 2011 r. [...] Oddział Wojewódzki NFZ stoi na stanowisku, iż wniesiony przez skarżącego środek odwoławczy z racji tego, iż nie pochodził od uczestnika postępowania nie wywarł skutków prawnych obligujących Dyrektora MOW NFZ do wydania decyzji administracyjnej w sprawie. W kontekście powyższego za uzasadnione należy przyjąć, że w opisanym stanie faktycznym, w ustawie brak było podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy. Tak więc zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w k.p.a. lub akcie szczególnym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i przypadku gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. W niniejszej sprawie skarżący A. C. pismem z dnia 3 stycznia 2011 r. wniósł do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w W., odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (rokowania) z dnia 30 grudnia 2010 r. (kod postępowania: nr [...]). Dyrektor MOW NFZ pismem z dnia 5 stycznia 2011 r. (znak: [...]) poinformował skarżącego, o braku podstaw do wniesienia środka odwoławczego, z uwagi na brak posiadania statusu uczestnika postępowania. W odpowiedzi na powyższe stanowisko [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ skarżący pismem z dnia 17 stycznia 2011 r. wniósł o rozpatrzenie odwołania z dnia 3 stycznia 2011 r. Pismem z dnia 19 stycznia 2011 r. (znak: [...]) Dyrektor MOW NFZ ponownie wskazał skarżącemu na brak podstaw do wniesienia odwołania z uwagi na nie posiadanie statusu świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu. Pismem z dnia 9 czerwca 2014 r. skarżący wniósł do Prezesa NFZ zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Dyrektora MOW NFZ. W odpowiedzi na zażalenie skarżącego Prezes NFZ pismem z dnia 5 sierpnia 2014 r. (znak: [...]) skierowanym do skarżącego stwierdził niezasadność zażalenia i wskazał na prawidłowość postępowania Dyrektora MOW NFZ. Mając na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny oraz obowiązujące przepisy, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r., o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), jedynie świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu jest podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Art. 152 cytowanej ustawy stanowi, iż świadczeniodawcy, którego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, przystępują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 tejże ustawy. W ocenie Sądu zgodzić należy się ze stanowiskiem NSA wyrażonym w powoływanym przez skarżącego wyroku z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt II GSK 199/09, zgodnie z którym powołanego przepisu nie można analizować w oderwaniu od kontekstu całego przepisu prawnego, ustawy oraz obowiązujących reguł i wartości systemu prawa. W demokratycznym państwie prawnym zastosowanie wyłącznie wykładni językowej bez uwzględnienia wykładni systemowej i wykładni celowościowej jest niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, iż cytowana norma art. 152 określa zakres podmiotowy oraz przesłankę przedmiotową do jego zastosowania. Tak więc z prawa odwołania i skargi może skorzystać jedynie "świadczeniodawca" którego "interes prawny doznał uszczerbku, w wyniku postępowania Funduszu". Nie ulega wątpliwości, iż prowadzona przez skarżącego placówka P. jest świadczeniodawcą w rozumieniu art. 5 pkt 41 a ustawy o świadczeniach, co przesądza, wbrew stanowisku organu, o legitymacji czynnej tego podmiotu do złożenia odwołania. Kwestia ustalenia, czy jego interes prawny doznał uszczerbku w rozumieniu art. 152 winna być przedmiotem postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ do którego wniesiono odwołanie. Normy art. 153 (dotyczącego protestu) oraz art. 154 (odnoszącego się do odwołania) precyzują jedynie tryb postępowania w zakresie wnoszenia środków odwoławczych i poszczególne jego elementy jak termin jego wniesienia, podmiot rozpatrujący odwołanie, termin jego rozpoznania i inne. Norma art. 154 nie pozostaje w żadnej sprzeczności z art. 152 bowiem reguluje odmienne kwestie. Przyjęcie, iż art. 154 określał także krąg podmiotów, którym przysługuje odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w zakresie zawarcia umowy o świadczenie opieki zdrowotnej, poddaje w wątpliwość ratio legis przepisu art. 152 i narusza podstawowe zasady wykładni systemowej i celowościowej. Należy także podkreślić, iż co prawda zgodnie z brzmieniem art. 152 ust. 2 pkt 1 ustawy nie przysługuje środek odwoławczy na wybór trybu postępowania (konkurs ofert albo rokowania – art. 139 ust. 1), to jednak nie pozbawia on podmiotu, który nie został zaproszony do rokowań uprawnienia do złożenia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania przeprowadzonego w tym trybie jeżeli Fundusz naruszył zasady przeprowadzenia tego postępowania przewidziane ustawą, a interes prawny tego podmiotu doznał uszczerbku. Za nieuzasadnione więc należy uznać stanowisko organu, iż nie było podstaw do wniesienia i rozpoznania odwołania z uwagi na brak statusu świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu. Podkreślić ponadto należy, iż w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat relacji pomiędzy postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu i przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. I tak w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 121/12 Naczelny Sąd Administracyjny w sposób obszerny i wyczerpujący zaprezentował stanowisko w kwestii relacji pomiędzy postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu i przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W wyroku tym, stwierdził m.in., że postępowanie zainicjowane odwołaniem jest więc w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). NSA podkreślił, iż zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu - klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 u.s.o.z.). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona. Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w przepisie art. 154 ust. 2 zd. drugie ustawy o świadczeniach, który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. Należy dodać, że to wstrzymanie obowiązuje, ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji, do czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołania, czyli w razie wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 u.s.o.z., do czasu wydania w tej sprawie decyzji przez organ drugiej instancji - Prezesa Funduszu. NSA podkreślił, że przepisy omawianej ustawy nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też zastosowania przepisów k.p.a. w takich sprawach wprost nie wyłączają. Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 u.s.o.z.), wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m. in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 u.s.o.z. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy Kodeksu mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem kwestii, że k.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej. Przepis art. 152 ust. 1 u.s.o.z. stanowi jedynie o tym komu i pośrednio, przez odesłanie do 153 i 154 u.s.o.z. o tym, na jakich zasadach, przysługują środki odwoławcze i skarga. Według art. 152 ust. 1 u.s.o.z. środki odwoławcze przysługują świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Mamy tu więc do czynienia z określeniem legitymacji do wniesienia odwołania, w sposób odbiegający od treści art. 28 k.p.a. Sąd zwraca jednak uwagę, że z tej odmienności – na gruncie niniejszej sprawy - nie można jednak wyprowadzać zbyt daleko idących konsekwencji. W szczególności nie można wnosić na tej podstawie, że postępowanie administracyjne wszczęte odwołaniem ma zupełnie inny charakter, niż ogólne postępowanie administracyjne uregulowane w k.p.a. Uszczerbek w interesie prawnym odwołującego się, (o czym mowa w art. 152 ust. 1 u.s.o.z.) nie może być traktowany jako materialna przesłanka - warunek dopuszczający wniesienie odwołania. Z treści tego przepisu nie można zatem wyprowadzać wniosku, że organ może odmówić rozpatrzenia odwołania, jeżeli w odwołaniu nie wykazano, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza interesu prawnego odwołującego się. Z tych wszystkich względów skargę należało uznać za uzasadnioną i na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem stanowisko organu było wynikiem odmiennej interpretacji obowiązujących przepisów. Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym zwrot uiszczonego wpisu sądowego, a także postanowił o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez racę prawnego z urzędu (Dz. U. 2013 r. poz.490).