II GSK 199/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 5 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Op 301/08 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Dyrektora O. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania uzupełniającej płatności zwierzęcej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O., 2. zasądza od Dyrektora O. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. na rzecz J. B. kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Op 301/08 oddalił skargę J .B. na decyzję Dyrektora O. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu 11 maja 2006 r. J .B. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa w N. z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. przyznano J .B. płatności bezpośrednie na rok 2006 w łącznej wysokości 36.411,85 zł, w tym z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) w wysokości: 17.159,75 zł oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) w wysokości: 19.252,10 zł. W dniu 14 maja 2007 r. J. B. złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2007 rok. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. przyznał J .B.płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w wysokości 39.329,90 zł, w tym tytułu: 1. jednolitej płatności obszarowej w wysokości 20.073,52 zł, w tym środki unijne 20.073,52 zł, środki krajowe 0,00 zł. 2. uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 18.027,85 zł ,w tym środki unijne 0,00 zł, środki krajowe 18.027,85 zł 3. uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 1.228,53 zł, w tym środki unijne 0,00 zł, środki krajowe 1228,53 zł. Po rozpatrzeniu odwołania strony Dyrektor O. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał w mocy ww. decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 4 czerwca 2008 r. o sygn. I SA/Op 89/08 uchylił powyższą decyzję z uwagi na jej wydanie z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu powstały wątpliwości jaki stan faktyczny na gruncie zawisłej sprawy uznano za udowodniony, a tym samym jaki powinien podlegać reasumpcji obowiązujących przepisów. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Dyrektor O. Oddziału Regionalnego ARiMR w O. ponownie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 grudnia 2008 r. oddalił skargę J .B. uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu a zarzuty skargi okazały się niezasadne. W skardze kasacyjnej J. B. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. 2007.46.309 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem" w związku z art. 7 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. 2007.35.217 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", polegającą na przyjęciu, iż skarżącemu nie przysługuje w roku 2007 płatność obszarowa uzupełniająca do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) na grunty rolne o powierzchni 1,66 ha, stanowiące własność W. D. a faktycznie użytkowane przez skarżącego, z tego powodu, że grunty te zostały w roku 2006 zgłoszone do płatności do gruntów rolnych przez W. D. a nie przez skarżącego, w związku z czym nie został spełniony wymóg, o którym mowa w § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia - podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, iż płatność zwierzęca przysługuje do gruntów rolnych, co do których spełnione są wymienione w tych przepisach warunki dotyczące gruntów oraz warunki dotyczące ich użytkowników (rolników), niezależnie od tego czy na przestrzeni lat 2006 i 2007 zmienił się użytkownik działek rolnych objętych tą płatnością. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. lub ustawą procesową, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Stąd też w pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia zaistnienia przesłanek nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezależnie od wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych, w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., albowiem w składzie Sądu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, co skutkuje zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 tej ustawy nieważnością tego postępowania, a to Naczelny Sąd Administracyjny, jak już wyżej zauważono, ma obowiązek brać pod rozwagę z urzędu. Z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika bowiem, że w składzie Sądu pierwszej instancji, który wydał wyrok z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Op 89/08, brali udział m.in. sędziowie G. G. (sprawozdawca) oraz J .K. Następnie ci sami sędziowie, w tym G. G. jako sprawozdawca, również brali udział w wydaniu zaskarżonego wyroku z dnia 5 grudnia 2008 r. Art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stanowi, iż sędzia wyłączony jest z mocy ustawy od orzekania w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator. Instytucja wyłączenia sędziego ma charakter gwarancji procesowej, mającej w szczególności zapewnić realizację wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP zasady, odzwierciedlającej treść art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, która ustanawia prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Ranga tych przepisów świadczy o tym, że bezstronność sędziowska jest wartością, której ochrona i realizacja są szczególnie ważne w demokratycznym państwie prawa. Tak uregulowaną bezstronność należy utożsamiać z obiektywizmem wyrażającym się w równorzędnym traktowaniu stron postępowania, tak aby nie doszło do stworzenia korzystniejszej sytuacji procesowej dla żadnej z nich. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wyrażał pogląd, że zasada obiektywizmu i bezstronności orzekania na gruncie prawa do sprawiedliwego procesu administracyjnego, jest rozumiana m.in. w ten sposób, że na treść rozstrzygnięcia sądowego nie mogą wpływać zapatrywania, uprzedzenia i interesy osoby biorącej udział w podejmowaniu rozstrzygnięcia, a osoba ta nie powinna uczestniczyć w kontroli wydanego przez siebie aktu (tak m.in. w wyroku z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1110/08, z powołaniem się również na poglądy doktryny: Z. Kmieciak Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, str. 119). Obiektywizm i bezstronność mogą być zakwestionowane, gdy sędzia (a tym bardziej dwoje sędziów, jak w sprawie niniejszej) na przestrzeni około 6 miesięcy orzeka dwukrotnie w sprawie; biorąc wcześniej udział w kontroli decyzji i wydaniu wyroku kasacyjnego, a następnie bierze udział w wydaniu wyroku w sprawie z kolejnej skargi na decyzję podjętą na skutek wcześniejszego wyroku Sądu. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już wyżej wyroku z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1110/08 oraz w wyroku z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 683/08, orzekając w podobnych sprawach jak rozpoznawana. Należy w tym miejscu zauważyć, że przepis art. 18 p.p.s.a. był już przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w wyrokach z dnia 13 grudnia 2005 r. w sprawie o sygn. akt SK 53/04 (OTK-A 2005/11/134) oraz z dnia 14 października 2008 r. w sprawie o sygn. akt SK 6/07 (OTK-A 2008/8/137). Mając na uwadze zaprezentowane w tych wyrokach rozważania Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, przepis art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należy tak interpretować, aby wyeliminować z obrotu prawnego orzeczenie wydane w okolicznościach mogących budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności sądu, który je wydał. A zatem, skoro dwoje sędziów, w tym sędzia sprawozdawca, orzekających w składzie w sprawie o sygn. akt I SA/Op 89/08, zakończonej wyrokiem z dnia 4 czerwca 2008 r., brało następnie udział w wydaniu orzeczenia z 5 grudnia 2008 r. w sprawie sygn. akt I SA/Op 301/08, to - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną - niezależnie od tego, czy zarzut taki jest zgłaszany, czy też nie, mogą powstać zasadne wątpliwości, co do obiektywizmu podjętego rozstrzygnięcia. Jednakże nie można nie zauważyć, że wyrok zapadły w przedmiotowej sprawie w pierwszej instancji, jak i wcześniejszy wyrok w sprawie o sygn. akt I SA/Op 89/08, dotyczą orzeczeń administracyjnych wydanych w zwykłych trybach postępowania, a zatem nie można automatycznie stwierdzić związku o charakterze równoznacznym z sytuacjami, będącymi przedmiotem rozważań zwłaszcza w sprawie rozpoznawanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 października 2008 r. o sygn. akt SK 6/07. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca jednak uwagę na wcześniejsze wyroki tegoż Sądu zapadłe m.in. w sprawach sygn. akt II GSK 274/08 z dnia 1 października 2008r., sygn. akt II OSK 1110/08 z dnia 8 lipca 2009 r. oraz sygn. akt II OSK 683/08 z dnia 5 maja 2009 r. (publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), gdzie w okolicznościach analogicznych do niniejszej sprawy uznano, że orzekanie przez tego samego sędziego w kolejnym składzie narusza dyspozycję art. 18 § 1 pkt 6 ustawy procesowej. Reasumując dotychczasowe rozważania uznać należy, że stosowanie przepisu art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stawia Sąd przed koniecznością dokonania wykładni w taki sposób, aby jej rezultat był zgodny z zasadą recypowaną z postanowień ww. Konwencji i wyrażoną w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd stosując ustawę, powinien bowiem w pierwszym rzędzie wykorzystać technikę wykładni tak, aby wyeliminować nieprawidłowości jej stosowania i narzucić właściwe rozumienie przepisów ustawy (por.: m.in. ww. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1110/08 oraz orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 20 listopada 1995 r., sygn. akt K 23/95, opubl.: OTK 1995/3/05; 17 lipca 1996 r., sygn. akt K 8/96, opubl.: OTK ZU nr 1996/4/32, 24 czerwca 1998 r., sygn. akt K 3/98, opubl.: OTK ZU nr 1998/4/52). Wiąże się to ściśle również z koncepcją obiektywnej bezstronności sędziowskiej (wypracowaną w orzecznictwie ETPC oraz Trybunału Konstytucyjnego - na co zwracał uwagę NSA w ww. wyroku z 8 lipca 2009 r.), w myśl której istotne znaczenie dla oceny obiektywizmu Sądu ma zewnętrzny, społeczny odbiór zaistniałych okoliczności. W tym ujęciu instytucja wyłączenia sędziego, ma zapewniać także budowanie zaufania społecznego do organów sprawujących wymiar sprawiedliwości. Postępowanie musi być zatem prowadzone tak, aby nie stwarzać nawet pozornego wrażania lekceważenia standardów zachowania bezstronności będącej przecież uzewnętrznieniem niezawisłości sędziowskiej. Odmienność sytuacji, będących przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 6/07 od okoliczności zaistniałych w niniejszej sprawie, jest dość oczywista. Jednak wywody poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny i Trybunał Konstytucyjny w oparciu o relacje między zwyczajnym i nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, mogą znaleźć odpowiednie zastosowanie do zależności istniejących między dwoma trybami zwyczajnymi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, odwołując się do zapatrywań wyrażonych w uzasadnieniach wyroków NSA w sprawach sygn. akt II GSK 274/08 z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 683/08 z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1110/08 z dnia 8 lipca 2009 r., wskazuje, że nie można z góry wykluczyć, że w okolicznościach konkretnej sprawy nie zajdą przesłanki, które potraktować należałoby jako przesłankę wyłączenia sędziego. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała wskazana wyżej przesłanka nieważności postępowania. Stwierdzona powyżej nieważność obliguje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z przepisami art. 185 § 1 i art. 186 p.p.s.a., do uchylenia wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, bez możliwości odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż ocena wydanego wyroku w nieważnym postępowaniu staje się bezprzedmiotowa, jeżeli niezależnie od jej wyniku orzeczenie podlega uchyleniu. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 4 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.