II GSK 274/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie NSA Cezary Pryca Jerzy Sulimierski (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 17 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 września 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1278/07 w sprawie ze skargi A. W. na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę aplikantów radcowskich 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Krajowej Rady Radców Prawnych na rzecz A. W. kwotę 440,- zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2007 r., sygn. akt II GSK 288/06 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 maja 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1881/05 w sprawie ze skargi A. W. na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę aplikantów radcowskich uchylił zaskarżony wyrok w zakresie stwierdzenia nieważności tej uchwały oraz utrzymanej nią w mocy uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. z dnia [...] stycznia 2005 r., i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. wywołało przedstawione w nim skutki prawne z dniem jego publikacji tj. 4 marca 2004 r. W uzasadnieniu tegoż wyroku Trybunał wskazał jednak, że pozbawienie mocy obowiązującej przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją nie powoduje automatycznie prawnej bezskuteczności aktów i czynności podjętych przed ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał podkreślił, że prowadzone przed ogłoszeniem wyroku konkursy na aplikację radcowską zachowują swą skuteczność i nie podlegają procedurze wznowienia czy wzruszenia ich rezultatów po wyroku TK z dnia 18 lutego 2004 r. Decyzje i rozstrzygnięcia w sprawie przyjęcia na aplikację radcowską Wydane po przeprowadzeniu konkursów podejmowane były bowiem na podstawie innych przepisów ustawy o radcach prawnych niż przepisy objęte orzeczeniem Trybunału o niezgodności z Konstytucją. Naczelny Sąd Administracyjny za bezsporną uznał okoliczność przystąpienia przez skarżącą do konkursu na aplikację radcowską w lutym 2002 r., a więc przed ogłoszeniem wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz fakt nieuzyskania w tym postępowaniu wymaganej ilości punktów, co stanowiło podstawę odmowy wpisu. Uchwały w tej sprawie również zostały podjęte przed ogłoszeniem wyroku TK. NSA podkreślił, że stan faktyczny sprawy ukształtowany został przed wejściem w życie wspomnianego orzeczenia TK i nie uległ zmianie po tej dacie, natomiast zmiana stanu prawnego polegająca na utracie mocy obowiązującej przepisu art. 60 pkt 8b ustawy o radcach prawnych nie mogła mieć wpływu na sytuację skarżącej, wynikającą z osiągniętego przez nią rezultatu w konkursie na aplikację radcowską. Skarżąca przystąpiła bowiem do konkursu i zaakceptowała warunki jego przeprowadzania wówczas, gdy przepisy regulujące te kwestie korzystały z domniemania konstytucyjności. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zatem pogląd Trybunału Konstytucyjnego, że nie istnieje podstawa do wzruszenia wyników konkursu, a tym samym do ich pominięcia przy rozstrzyganiu o wpisie na listę aplikantów radcowskich. Jego wynik niewątpliwie miał decydujący wpływ na podjętą uchwałę o odmowie wpisu na listę aplikantów radcowskich, lecz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi podstawy wznowienia postępowania konkursowego, bądź też wzruszenia jego rezultatów. Naczelny Sąd Administracyjny za nietrafny uznał zatem pogląd Sądu I instancji, w którym stwierdzono, że zaskarżona uchwała oraz uchwała ją poprzedzająca wydane zostały bez podstawy prawnej. Niewątpliwie taka podstawa, w stosunku do stanu faktycznego powstałego przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, istniała. Uchwały w sprawie przyjęcia skarżącej na aplikację radcowską, wydawane po przeprowadzeniu konkursu, podejmowane były na podstawie innych przepisów ustawy o radcach prawnych niż przepisy objęte orzeczeniem Trybunału o niezgodności z Konstytucją. Sąd kasacyjny nie zgodził się również ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zaskarżona uchwała nie uwzględniła istniejącego w dniu jej podjęcia orzeczenia TK. Krajowa Rada Radców Prawnych w swej uchwale, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, stwierdziła mianowicie, iż przeprowadzone wobec skarżącej w 2002 r. postępowanie konkursowe zachowało swą skuteczność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 28 września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1278/07 oddalił skargę A. W. na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] we wskazanym powyżej przedmiocie. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że skarżąca w lutym 2002 r. przystąpiła do konkursu na aplikację radcowską i zgodnie z § 12 Zasad przeprowadzania konkursu na aplikację radcowską, stanowiących załącznik do uchwały Prezydium KRRP Nr [...] z [...] grudnia 2003 r., uzyskała 59 punktów. Taka ilość punktów była niższa niż ustalony zasadami limit 75 punktów i pozbawiała skarżącą możliwości uczestniczenia w części ustnej konkursu, skutkując tym samym wydaniem uchwały o odmowie wpisu na listę aplikantów radcowskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone uchwały podjęte zostały w oparciu o przepisy, których nie zakwestionował wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. akt P 21/02, czyli o przepisy posiadające domniemanie swojej konstytucyjności [tj. art. 31 ust. 1 i art. 33 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.)]. Skoro zatem uchwały podjęto na podstawie przepisów konstytucyjnych, a konkurs, w którym skarżąca brała udział w 2002 r., Naczelny Sąd Administracyjny uznał za ważny, to uchwały te zasługują, zdaniem Sądu I instancji, na pozostawienie ich w obrocie prawnym. Sąd I instancji wskazał ponadto, że również pod względem formalnym uchwały organów administracji obu instancji podjęte zostały prawidłowo, tj. w obecności co najmniej polowy członków danego organu, czyli zgodnie z art. 45 ustawy o radcach prawnych. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła A. W. i zaskarżając to orzeczenie w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. Naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 18 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a.; 2) art. 1 p.p.s.a., art. 2 p.p.s.a., art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP; 3) art. 7, art. 8, art. 77 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 178 ust. 1, art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP; 4) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a. oraz art. 134 § 2 p.p.s.a. i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP; 5) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. II. Naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 65, art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP; 2) art. 33 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 24 ustawy o radcach prawnych, zwanej dalej: u.r.p. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiła podstawa do stwierdzenia nieważności postępowania i uchylenia wyroku WSA z powodu art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Strona podniosła, że w wydaniu zaskarżonego wyroku uczestniczyła sędzia I. G. - K., która również wcześniej brała udział w niniejszej sprawie, wydając wyrok z dnia 22 czerwca 2004 r., sygn. akt 6 II SA 3601/02. Strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że uchwała OIRP z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...], została oparta na podstawie § 12 zasad przeprowadzania konkursu na aplikację radcowską, stanowiących załącznik do uchwały KRRP nr [...] z [...] grudnia 2003 r. Tym samym zaskarżone orzeczenie narusza zasadę rozstrzygania o sytuacji skarżącej na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty wydania decyzji oraz narusza zasadę nieretroakcji prawa. W ocenie kasatora, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym orzeczeniu dokonał błędnej oceny stanu faktycznego w zakresie subsumcji przyjmując, że decyzja administracyjna nie została oparta o niekonstytucyjny przepis. Ponadto dokonał on błędnej oceny stanu faktycznego, pomijając okoliczność, że oceniane decyzje administracyjne OIRP i KRRP z 2005 r. zostały wydane w myśl przepisu z dnia 11 grudnia 2003 r., a więc obowiązującego po dacie właściwej dla stanu prawnego i faktycznego rozpatrywanej sprawie, naruszając tym samym zakaz retroakcji prawa. Strona podniosła również, że Sąd I instancji błędnie przyjął, ze decyzja administracyjna została oparta tylko na art. 33 u.r.p., co oznaczałoby, że przyjął dopuszczalność ingerencji w konstytucyjną wolność podejmowania i wykonywania zawodu (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) bez zachowania warunków konstytucyjnych takiej ingerencji w drodze właściwej regulacji ustawowej - art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i w zw. z art. 2 Konstytucji RP. W konsekwencji przedstawionych powyżej okoliczności, Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy. Zdaniem skarżącej, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku naruszył również zakaz reformationis in peius (art. 134 § 2 p.p.s.a.) w stosunku do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 2004 r., w zakresie w jakim przyjął odmiennie, że decyzja administracyjna nie została wydana w oparciu o przepis uznany za niekonstytucyjny. Ponadto strona uważa, iż nie był on związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który również został wydany z naruszeniem zakazu reformationis in peius, poprzez orzeczenie na niekorzyść skarżącej w stosunku do wyroku WSA z 2004 r. i zostały przekroczone granice skargi kasacyjnej (naruszenie art. 183 § 1 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny, w celu zachowania zakazu reformationis in peius, powinien orzekać nawet wbrew wykładni prawa dokonanej przez NSA. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie uwzględnił wszystkich okoliczności sprawy, a uwzględnione poddała błędnej ocenie. Powinien mianowicie uwzględnić, że skarżąca spełniła wszystkie przesłanki warunkujące dokonanie wpisu (tj. ukończenie studiów prawniczych, złożenie wniosku, itd.). Natomiast ograniczenie w postaci konkursu jako pozaustawowe i niekonstytucyjne ograniczenie nie mogło być brane pod uwagę jako przesłanka warunkująca wpis. W rezultacie, zdaniem skarżącej, w myśl art. 65 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz przepisów ustawy o radcach prawnych, powinna zostać wydana pozytywna decyzja o wpisie. Poprzez wydanie orzeczenia, które narusza wolność skarżącej do wykonywania zawodu, Sąd naruszył wskazane powyżej przepisy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Powyższa zasada oznacza związanie tego sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które decydują o tym w jakim zakresie orzeczenie Sądu I instancji będzie podlegało kontroli. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną wniesioną w rozpoznawanej sprawie oparto na obydwu podstawach kasacyjnych. Wobec tego, w pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty o charakterze procesowym, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Podnosząc naruszenie przepisów postępowania, skarżąca na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła m.in. naruszenie art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., wskutek czego wystąpiła podstawa do stwierdzenia nieważności postępowania i uchylenia wyroku Sądu I instancji. Strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała bowiem na okoliczność, iż sędzia I. G. - K., która uczestniczyła w wydaniu zaskarżonego wyroku uczestniczyła również w wydaniu wyroku, który zapadł wcześniej w tej samej sprawie, tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 czerwca 2004 r., sygn. akt 6 II SA 3601/02. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten jest uzasadniony. Zgodnie z treścią art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy od orzekania w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator. Zważyć należy, że instytucja wyłączenia sędziego ma charakter gwarancji procesowej jego bezstronności w konkretnym postępowaniu. Wyłączenie sędziego ma zatem służyć stworzeniu takich warunków sprawowania urzędu sędziowskiego, w których, z uwagi na dobro wymiaru sprawiedliwości, wyeliminowana zostanie możliwość orzekania w sprawie przez sąd, którego skład budzi wątpliwości co do bezstronności. Zapewnia to realizację konstytucyjnej zasady prawa obywatela do bezstronnego sądu (art. 45 Konstytucji RP). Regulacja art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. zawiera niezdefiniowane pojęcie "brania udziału". Rozpatrując kwestię związków sędziego z wydaniem zaskarżonego orzeczenia, o których mowa w art. 18 § 1 pkt 6 ustawy, należy zwrotowi "brania udziału w wydaniu zaskarżonego orzeczenia" przypisać treść jaką nadają mu przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Branie zatem udziału w wydaniu zaskarżonego orzeczenia w rozumieniu analizowanej normy polega na udziale w merytorycznym rozstrzyganiu konkretnej sprawy administracyjnej zawisłej przed sądem administracyjnym (art. 145). Ze względu na konstytucyjną zasadę bezstronności (art. 45 ust. 1 Konstytucji) przepis art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., w wyłaniającym się na tle rozpatrywanej sprawy związaniem sądu i organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153), rozumieć należy nie tylko jako odnoszący się do sytuacji, gdy sędzia brał udział w postępowaniu przed bezpośrednio niższą bądź wyższą instancją w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, ale i do sytuacji, gdy sędzia ten brał udział w tej samej sprawie w wydaniu wcześniejszego orzeczenia kasatoryjnego (niezaskarżonego do NSA). W przypadku zaś zaskarżenia rozstrzygnięcia wydanego w powtórnym postępowaniu prowadzonym po uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji (postanowienia), sąd administracyjny jest związany swoją uprzednią oceną prawną, jeśli nie zmieniły się okoliczności sprawy powodujące nieaktualność tej oceny. Rozpoznanie środka zaskarżenia przez sędziego podlegającego wyłączeniu na podstawie art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., powoduje nieważność postępowania z mocy art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym stanie prawnym dalsza merytoryczna ocena zawarta w zaskarżonym wyroku staje się bezprzedmiotowa. Z wymienionych powodów zaskarżony wyrok podlega uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje swą podstawę w art. 203 pkt 1 p.p.s.a.