VI SAB/Wa 75/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. F. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie rozstrzygnięcia o nałożeniu kary pieniężnej oddala skargę Pismem z dnia 25 kwietnia 2014 r. J. F. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca"), działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2014 r., nr [...]utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] wydaną w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3.000 (trzy tysiące) złotych za wykonywanie przejazdu po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej (skarga ta została zarejestrowana pod sygn. akt VI SA/Wa 1716/14). Jednocześnie, w tym samym piśmie procesowym, skarżący J.F. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem wskazanych powyżej decyzji tego organu. W treści tej skargi strona skarżąca wniosła ponadto o przyznanie "zadośćuczynienia" w formie sumy pieniężnej od Skarbu Państwa" (skarga została zarejestrowana pod sygn. akt VI SAB/Wa 75/14). Z akt sprawy wnika, że w dniu 5 czerwca 2013 r., o godzinie 07:30, na odcinku autostrady A4 pomiędzy węzłem Kleszczów a węzłem Murckowska w kierunku na Wrocław, a więc na odcinku, na którym pobiera się opłatę elektroniczną, inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów składający się z samochodu osobowego marki Audi o nr rej. [...] wraz z przyczepą ciężarową marki Humbaur o nr rej. [...]. Na podstawie okazanego do kontroli dowodu rejestracyjnego pojazdu samochodowego i przyczepy stwierdzono, że dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów wynosiła 4.164 kg. Pojazdem kierował skarżący J. F. Z analizy procedury skanowania na 310 km w/w odcinka autostrady A4 stwierdzono, że w zatrzymanym do kontroli zespole pojazdów nie znajdowało się urządzenie viaBOX służące do poboru opłaty elektronicznej (vide: protokół kontroli nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. - w aktach administracyjnych załączonych do sprawy sygn. akt VI SA/Wa 1716/14). Po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania i po zapoznaniu się z protokołem kontroli skarżący złożył w dniu [...] czerwca 2013 r. pisemne wyjaśnienia, w których zarzucił, że system viaToll został wprowadzony w sposób uniemożliwiający osobom zamieszkałym za granicą na pełne zapoznanie się z jego zasadami. Ponadto, skarżący stwierdził, że wysokość nałożonej kary pieniężnej jest rażąca i świadczy o rabunkowej polityce rządu polskiego. Na podstawie analizy zgromadzonego materiału dowodowego Główny Inspektor Transportu Drogowego, powołując się m.in. na przepisy art. 13k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., decyzją z dnia 5 czerwca 2013 r., nr [...], nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.000 złotych za nieuiszczenie opłaty elektronicznej za przejazd po drodze krajowej, za który pobiera się opłatę. W piśmie z dnia 12 czerwca 2013 r. strona skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając w uzasadnieniu, że kara pieniężna została nałożona niezgodnie z przepisami prawa. Pismem z dnia 12 lipca 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego poinformował skarżącego, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, termin jej rozpatrzenia uległ przedłużeniu do 30 września 2013 r. Następnie, pismem z dnia 1 października 2013 r. organ poinformował stronę skarżącą o przedłużeniu postępowania administracyjnego do dnia 31 grudnia 2013 r. z uwagi na szczególnie skomplikowany charakter sprawy. W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego Główny Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia 21 listopada 2013 r. wezwał Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. do przesłania uwierzytelnionej kopii protokołu odbioru technicznego projektu stałej organizacji ruchu sporządzonego dla odcinka wymienionego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej, przedmiotem którego było oznakowanie ww. odcinka oraz dróg wjazdowych na tenże odcinek tabliczkami informacyjnymi T-34. Organ stwierdził jednocześnie, że powyższa informacja stanowi istotną dla sprawy okoliczność faktyczną. Kolejnym pismem z dnia 18 grudnia 2013 r. organ poinformował skarżącego, że termin rozpoznania jego sprawy może ulec przedłużeniu do dnia 31 marca 2014 r. z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. , w odpowiedzi na wskazane powyżej zapytanie Głównego Inspektora Transportu Drogowego, poinformowała w piśmie z dnia 16 grudnia 2013 r., że z uwagi na nietypowy charakter sprawy, załatwienie sprawy w ustawowym terminie jest niemożliwe. GDDKiA wskazała jednocześnie, że stosownej odpowiedzi udzieli do dnia 15 stycznia 2014 r. W odpowiedzi na zapytanie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 21 listopada 2013 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z dnia 20 stycznia 2014 r. poinformowała organ, że węzeł Sośnica - węzeł Murckowska na autostradzie A4 został oznakowany znakami T-34 i D-39a w dniu 24 listopada 2011 r. Ponadto, GDDKiA wskazała, że projekt docelowej (stałej) organizacji ruchu w ciągu autostrady A4 na odcinku węzeł Sośnica - węzeł Murckowska dla elektronicznego systemu poboru opłat w zakresie tabliczek informacyjnych T-34 oraz znaków informacyjnych D-39a został zatwierdzony klauzulą rozpatrzenia projektu organizacji ruchu nr [...] z dnia 7 listopada 2011 r. Jednocześnie, GDDKiA stwierdziła, że jej Oddział w K. przedstawił dodatkowe oznakowanie przejść granicznych, z którego wynika, że projekt docelowej (stałej) organizacji ruchu w zakresie oznakowania systemu elektronicznego poboru opłat w ciągu drogi krajowej nr 69 w miejscowości Zwardoń i drogi krajowej nr 78 w miejscowości Chałupki został zatwierdzony klauzulą rozpatrzenia projektu organizacji ruchu nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Oddział GDDKiA w K. wyjaśnił również, że prowadzi kontrole organizacji ruchu podczas codziennych objazdów dróg dokonywanych przez pracowników Rejonów zgodnie z zarządzeniem nr 36 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 8 listopada 2007 r. Z informacji wynika, że powyższe kontrole nie wykazały nieprawidłowości w tym zakresie. Ponadto Oddział GDDKiA w K. wskazał, że przeprowadził kontrolę wynikającą z § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1729). GDDKiA podkreśliła, że wspomniane kontrole nie wykazały nieprawidłowości w zakresie oznakowania (w protokołach z kontroli brak jest informacji na temat nieprawidłowości oznakowania systemu elektronicznego poboru opłat). Skarżący pismem z dnia 27 stycznia 2014 r. zatytułowanym "Wniosek+skarga" skierowanym do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, lecz zaadresowanym na kopercie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu pisma skarżący zarzucił organowi przewlekłe prowadzenie sprawy. Ponadto, skarżący stwierdził, że uzasadnienia trzech pism o przedłużeniu terminu do rozpatrzenia sprawy, w których organ powołuje się na szczególnie skomplikowany charakter sprawy i konieczność uzupełnienia materiału dowodowego - są bezzasadne. W piśmie tym skarżący zażądał zwrotu bezprawnie nałożonej kary pieniężnej oraz przyznania odszkodowania w wysokości 900.000 złotych. Skarżący wskazał na niezałatwienie sprawy w terminie, a także podkreślił, że zawarte w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. sformułowanie: "o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony" odnosi się tylko do dopuszczalnej masy całkowitej przyczepy, a nie dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Główny Inspektor Transportu Drogowego w piśmie z dnia 18 lutego 2014 r. ustosunkował się do powyższego wezwania skarżącego z dnia 27 stycznia 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego poinformował skarżącego, że jego pismo z dnia 27 stycznia 2014 r. nie może zostać rozpoznane przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, albowiem w przypadku, gdy przedmiotem niezadowolenia jest zachowanie (przewlekłe działanie lub brak działania) Głównego Inspektora Transportu Drogowego, wówczas stronie przysługuje wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane do tego organu (art. 36 i art. 37 k.p.a.). W konsekwencji, Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że brak jest podstaw do rozpoznania wspomnianego wezwania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju. W wyniku rozpoznania wniosku strony skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 u.d.p. oraz załącznika nr 1 pkt 3 lit. c do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej, a także art. 50 pkt 1 lit. j i art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b u.t.d., decyzją z dnia 27 marca 2014 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] o nałożeniu na skarżącego J.F. kary pieniężnej w wysokości 3.000 złotych za przejazd pojazdem bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Pismem z dnia 25 kwietnia 2014 r. J.F. , działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2014 r. Jednocześnie skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez organ sprawy administracyjnej zakończonej wskazaną powyżej decyzją. Wnosząc o unieważnienie spornej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, skarżący wniósł również o stwierdzenie naruszenia przez ten organ prawa do rozpoznania sprawy administracyjnej bez nieuzasadnionej zwłoki oraz przyznanie stosownego zadośćuczynienia od Skarbu Państwa. W obszernym uzasadnieniu skargi strona ponownie wskazała na trzy pisma organu przedłużające termin końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący zarzucił, że przyczyny, które podał organ we wskazanych powyżej pismach informujących o przedłużeniu rozpoznania sprawy, są bezpodstawne, albowiem sprawa nie jest nadmiernie skomplikowana, by wymagała trzykrotnego przedłużania terminu jej zakończenia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu spornej decyzji z dnia [...] marca 2014 r. Odnosząc się do zarzutu przewlekłości postępowania, organ wskazał, że pismami z dnia 12 lipca 2013 r. oraz z dnia 1 października 2013 r. poinformował wskazanego przez stronę skarżącą pełnomocnika do doręczeń, że ze względu na szczególnie skomplikowany charakter sprawy, termin jej rozpatrzenia ulegnie przedłużeniu odpowiednio do dnia 30 września 2013 r. oraz do 31 grudnia 2013 r. Ponadto, organ poinformował, że z uwagi na aktualną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą ustalenie daty oznakowania odcinka drogi krajowej tabliczkami informacyjnymi T-34 stanowi istotną dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność faktyczną warunkującą zastosowanie sankcji administracyjnych, o której mowa w przepisie art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, Główny Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia 21 listopada 2013 r. zwrócił się do zarządcy drogi - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o przesłanie informacji dotyczącej prawidłowości oznakowania odcinka autostrady A4 (węzeł Kleszczów - węzeł Murckowska) tabliczkami informacyjnymi T-34. Dodatkowo, organ podniósł w odpowiedzi na skargę, iż pismem z dnia 18 grudnia 2013 r. poinformował stronę skarżącą, że ze względu na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, tj. informacji dotyczącej ustalenia daty oznakowania płatnego odcinka drogi krajowej tabliczkami informacyjnymi T-34, termin rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ulegnie przedłużeniu do dnia 31 marca 2014 r. Organ zauważył jednocześnie, że w dniu [...] marca 2015 r. zakończył sprawę administracyjną, wydając stosowną decyzję nr [...]. W ślad za pismem przewodnim z dnia 25 stycznia 2015 r. skarżący przesłał do Sądu kopię pisma zatytułowanego "Wnioski+dowody", a także kopię zestawienia kosztów poniesionych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego i postępowania przed WSA w Warszawie oraz kopię wniosku i skargi do Ministra Transportu oraz Rzecznika Praw Obywatelskich. W piśmie skarżący podtrzymał swoje stanowisko, iż przesłane do niego informacje organu o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy stanowią jedynie ogóle stwierdzenia i nie odnoszą się konkretnie do sprawy skarżącego. Strona podniosła ponadto, że w czasie wskazanym w tych pismach organ nie wykonał żadnych czynności procesowych, ani dowodowych. Skarżący zarzucił jednocześnie, że organ, pomimo nadesłanych przez skarżącego zdjęć, nie wykonał oględzin wskazanego odcinka drogi na okoliczność nieprawidłowego jego oznakowania. Zdaniem skarżącego, terminy określone w k.p.a. w toku postępowania w ogóle nie były przez organ przestrzegane. Skarżący zażądał stwierdzenia, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia na jego rzecz kwoty 20.000 złotych tytułem grzywny, z uwagi na poniesioną przez niego realną stratę finansową oraz poniżenie. W przedmiotowym piśmie skarżący zawarł również wniosek o zwrot kosztów poniesionych zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowego. Do pisma procesowego skarżący załączył szczegółowy wykaz poniesionych przez niego kosztów, w którym wyliczył, że łącznie koszty te wyniosły 5.129,40 złotych. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 10 lutego 2015 r. pełnomocnik Głównego Inspektora Transportu Drogowego, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, wniósł o odrzucenie skargi, jako wniesionej po terminie, bądź o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotowa kontrola Sądu, w myśl z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej także: "p.p.s.a."), w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 10 stycznia 2011 r. Nr 6, poz. 18 - dalej ustawa zmieniająca) obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Badając pod tym kątem niniejszą sprawę, Sąd uznał, że - wbrew zarzutom skarżącego J.F. - brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego prawa poprzez przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie w dniu [...] czerwca 2013 r. przejazdu po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Na wstępie należy wskazać, iż w świetle znowelizowanego przepisu art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie wezwanie takie strona skarżąca skierowała do organu w piśmie z dnia 27 stycznia 2014 r., czym wyczerpała stosowny tryb postępowania. Ustosunkowując się w tym miejscu do wniosku o odrzucenie skargi, jako rzekomo wniesionej przez skarżącego po terminie, który to wniosek zgłosił na rozprawie pełnomocnik Głównego Inspektora Transportu Drogowego, należy zauważyć, że terminy przewidziane w przepisie art. 53 p.p.s.a. nie dotyczą skargi na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skargę taką można zatem wnieść w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. m.in. A. Kabat /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2013, komentarz do art. 53 p.p.s.a.; podobnie: M Jagielska, A. Wiktorowska i P. Wajda /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015 i cyt. tam orzecznictwo; tak również: m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 893/13). Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów strony skarżącej, należy wyraźnie podkreślić, iż wprowadzając z dniem 11 kwietnia 2011 r. powyższe zmiany, ustawodawca nie sformułował definicji "przewlekłości postępowania". W świetle poglądów doktryny, analizując rozumienie pojęcia "przewlekłości postępowania", należy odwoływać się do potocznego rozumienia tego określenia i uznać, że przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego, a w szczególności - konieczność wywiązania się z pewnych obowiązków przez stronę, np. przedłożenia przez nią dokumentacji niezbędnej do podjęcia decyzji lub wzięcia udziału w czynnościach dowodowych, bądź, gdy bieg terminu jest zatrzymany (vide: Zbigniew Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo nr 6/2011). Warto zauważyć, że również w wyroku z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, Naczelny Sąd Administracyjny zdefiniował postępowanie prowadzone w sposób przewlekły, jako "postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy". Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje zatem przypadki opieszałego, niesprawnego i nieskutecznego działania organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (podobnie: R. Kędziora /w/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 4, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014, teza 2 komentarza do art. 37 k.p.a.) Z kolei w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12, NSA podkreślił, iż w stanie przewlekłości postępowania czynności procesowe podejmowane przez organ nie posiadają cechy koncentracji niezbędnej w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Należy ponadto zauważyć, że w orzecznictwie eksponuje się konstytutywną cechę odróżniającą przewlekłe prowadzenie postępowania od bezczynności organu, utożsamiając bezczynność z faktem upływu terminu załatwienia sprawy, określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego lub przepisach szczególnych (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt III SAB/KR 31/13). W związku z powyższym zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (bezczynność organu) przysługiwałoby stronie w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i nie dopełnił obowiązku sygnalizacji przewidzianego w art. 36 k.p.a., bądź też w sytuacji, gdy nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., zawiadomił stronę o przyczynach zwłoki i wyznaczył nowy termin na podstawie art. 36 k.p.a., ale nie załatwił sprawy w tym dodatkowym terminie. Natomiast, jako postępowanie prowadzone w sposób przewlekły mogłoby być zakwalifikowane takie postępowanie, w którym formalnie - a przynajmniej w ocenie organu prowadzącego postępowanie - nie doszło do przekroczenia terminu załatwienia sprawy będącej przedmiotem tego postępowania. Zdaniem Sądu, za przewlekanie postępowania można uznać również bezzasadne zakwalifikowanie przez organ rozpatrywanej sprawy jako "szczególnie skomplikowanej", w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a., w celu "wydłużenia" terminu jej załatwienia. W tej sytuacji, rozważając niniejszą skargę z punktu widzenia zarzutu przewlekłości postępowania, wskazać należy wyraźnie, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że w toku prowadzonego postępowania organ pismami z dnia 12 lipca 2013 r. oraz z dnia 1 października 2013 r. poinformował stronę skarżącą, że ze względu na szczególnie skomplikowany charakter sprawy, termin jej rozpatrzenia ulegnie przedłużeniu odpowiednio do dnia 30 września 2013 r. oraz do 31 grudnia 2013 r. Ponadto, organ poinformował skarżącego, że z uwagi na aktualną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą ustalenie daty oznakowania odcinka drogi krajowej tabliczkami informacyjnymi T-34 stanowi istotną dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność faktyczną warunkującą zastosowanie sankcji administracyjnych, o której mowa w przepisie art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, Główny Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia 21 listopada 2013 r. zwrócił się do zarządcy drogi - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o przesłanie informacji dotyczącej prawidłowości oznakowania spornego odcinka autostrady A4 (węzeł Kleszczów - węzeł Murckowska) tabliczkami informacyjnymi T-34. Zdaniem Sądu, uznać należy, iż w piśmie z dnia 18 grudnia 2013 r. organ zasadnie poinformował stronę skarżącą, że ze względu na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego poprzez uzyskanie informacji dotyczącej ustalenia odpowiedniego oznakowania płatnego odcinka drogi krajowej tabliczkami informacyjnymi T-34, zaistniała konieczność zwrócenia się do zarządcy drogi (vide: GDDKiA), a tym samym konieczność przedłużenia postępowania. Należy również zauważyć, że organ niezwłocznie, po otrzymaniu stosownej informacji od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, zawartej w piśmie z dnia 20 stycznia 2014 r., a dotyczącej oznakowania odcinka węzeł Sośnica - węzeł Murckowska na autostradzie A4, w dniu [...] marca 2015 r. zakończył sprawę administracyjną, wydając stosowną decyzję nr [...]. Z uwagi na powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Główny Inspektor Transportu Drogowego nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, w rozumieniu cytowanych wyżej przepisów, wszczynając stosowną procedurę wyjaśniającą, konieczną do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd uznał w tej sytuacji, że działanie organu administracji publicznej nie było sprzeczne w sposób istotny z zasadą szybkości postępowania, ani też nie zmierzało do niepotrzebnego opóźniania końcowego rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji, nie sposób uznać działań podjętych przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, jako pozornych i w żaden sposób nie zmierzających do sprawnego zakończenia sprawy. Nie ulega wątpliwości, że działanie "bez zbędnej zwłoki" należy rozumieć jako zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania sprawy bez nadawania jej biegu oraz obowiązek przeprowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w działaniu. Podkreślić jednakże należy, iż obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy nie może naruszać obowiązków spoczywających na organie z mocy innych przepisów, w szczególności wynikających z art. 7, art. 9 i art. 77 k.p.a. (tak m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt VII SAB/Wa 3/05, LEX nr 169400). Analizując zatem okoliczności niniejszej sprawy z powyższego punktu widzenia, Sąd nie dopatrzył się, aby organ dopuścił się naruszenia prawa poprzez przewlekłe prowadzenie spornego postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji w związku ze stwierdzonym w dniu 5 czerwca 2013 r. naruszeniem. Z powyższych względów Sąd uznał również, że brak było jakichkolwiek uzasadnionych podstaw do nałożenia na organ wnioskowanej przez skarżącą spółkę grzywny. Reasumując powyższe rozważania należy podkreślić, że postępowanie zainicjowane skargą na bezczynność lub przewlekłość organu cechuje pewna specyfika polegająca na tym, że sąd administracyjny w tego rodzaju sprawach nie wnika - co do zasady - w merytoryczną i procesową poprawność postępowania danego organu, a bada jedynie sam fakt, czy w danej sprawie postępowanie było prowadzone sprawnie i bez zbędnej zwłoki (por. m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2007 r., sygn. akt I SAB/Wa 194/06, Lex nr 318035). Z tych przyczyn rola Sąd w rozpoznawanej sprawie ograniczyła się jedynie do analizy zarzutu przewlekłości postępowania administracyjnego w kontekście cytowanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a także ewentualnie ustawy o drogach publicznych, czy też ustawy o transporcie drogowym. W konsekwencji, Sąd nie rozważał w niniejszej sprawie merytorycznej prawidłowości działania organu, które było kwestionowane przez stronę skarżącą w toku niniejszego sporu sądowego. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w sentencji wyroku.