VI SAB/Wa 8/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2015 r. sprawy ze skargi M. Z. na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie rozstrzygnięcia o przewlekłości postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia Instrukcji Ruchu i Eksploatacji Sieci Dystrybucyjnej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej M. Z. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego. Stan sprawy przedstawia się następująco: [...] (skarżąca) prowadzi działalność gospodarczą w zakresie dystrybucji energii elektrycznej. W dniu 20 czerwca 2012 r. przedłożyła Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki (URE) do zatwierdzenia projekt dokumentu-IRiESD, wypełniając ciążący na niej, w dacie złożenia wniosku, obowiązek wynikający z art. 9g ust. 8 Prawa Energetycznego. Prezes URE wszczął postępowanie administracyjne zainicjonowane wnioskiem skarżącej. W dniu [...] grudnia 2013 r. Prezes URE wydał decyzję administracyjną o umorzeniu postępowania z urzędu, z uwagi na jego bezprzedmiotowość, albowiem 11 września 2013 r. weszła bowiem w życie nowelizacja Prawa Energetycznego z dnia 26 lipca 2013 r. zgodnie, z którą skarżąca została zwolniona z przedstawienia IRiESD do zatwierdzenia. Pismem z 9 lipca 2014 r. skarżąca skierowała do Ministra Gospodarki zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa URE dotyczące sprawy formalnie rozstrzygniętej, wnosząc o stwierdzenie, że niezałatwienie jej w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zażalenie to przekazane zostało, pismem z 21 lipca 2014 r., do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, a następnie pismem z 24 lipca 2014 r. do Urzędu Regulacji Energetyki. Prezes URE otrzymał je 25 lipca 2015 r. i potraktował je jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. i art. 53 § 2 p.p.s.a. Organ nie udzielił merytorycznej odpowiedzi, nie ustosunkował się też do przesłanego pisma. Pismem z 27 października 2014 r. skarżąca skierowała do Prezesa URE pismo-wezwanie do usunięci naruszonego prawa dotyczące niezałatwienia w terminie sprawy wszczętej wskutek wniesionego zażalenia na przewlekłe prowadzenia postępowania (po przekazaniu do URE mające charakter wezwania do usunięcia naruszonego prawa) w przedmiocie zatwierdzenia projektu dokumentu-IRiESD. W odpowiedzi skarżąca otrzymała pismo organu, doręczone stronie w dniu 28 listopada 2014 r., które potraktowała jako odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i prawo do wniesienia skargi w terminie 30 dni. Pismem z 19 grudnia 2014 r. [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność prezesa URE w zakresie rozpatrzenia wniosków: 1. Wezwania do usunięcia naruszonego prawa z dnia 9 lipca 2014 r. (stwierdzenia, że niezałatwienia sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 37 § 2 zd. 2 k.p.a. polegającego na niezałatwieniu w terminie sprawy o zatwierdzenie instrukcji Ruchu i Eksploatacji Sieci Dystrybucji na podstawie art. 9g ust. 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, 2. Wezwania do usunięcia naruszonego prawa (pisma z dnia 27 października 2014 r.), polegającego na niezałatwieniu w terminie sprawy wszczętej wskutek wniesionego wezwania do usunięcia naruszonego prawa na przewlekłe prowadzenie postępowania z wniosku skarżącej o zatwierdzenie IRiESD na podstawie art. 9g ust. 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (oraz stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa). Zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 6 w zw. z art. 7, 14 i 123 k.p.a. polegające na odmowie wydania rozstrzygnięcia wskutek wniesionych wezwań do usunięcia naruszonego prawa (lit. a) i b)), podczas gdy zainicjowane w ten sposób sprawy winny zostać załatwione w drodze pisemnych postanowień, 2. art. 35 oraz art. 36 k.p.a. polegające na niezałatwieniu spraw zainicjowanych wnioskami skarżącej (lit. a) i b)) w określonych w tych przepisach terminie, co pozbawiło skarżącą prawa do sądu poprzez pozbawienie możliwości uzyskania prejudykatu niezbędnego do skorzystania z powództwa odszkodowawczego wobec Skarbu Państwa na podstawie przepisów prawa cywilnego, 3. art.35 oraz art. 36 k.p.a. w zw. z art. 37 k.p.a. polegające na odmowie wydania rozstrzygnięcia co do oceny, czy niezałatwienie sprawy o zatwierdzenie IRiESD w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz naruszenie prawa materialnego w postaci art. 4171 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. k.c. w zw. z art. 9g ust. 8 PE poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji odmowę uznania, że decyzja Prezesa URE z dnia [...] grudnia 2013 r. umarzająca postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia IRiESD skarżącej została wydana z uchybieniem terminu, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wnosiła, na podstawie ar. 149 oraz art. 200 p.p.s.a., o: 1. zobowiązanie Prezesa URE do merytorycznego rozpatrzenia wniosków skarżącej wymienionych w powyższych lit. a) i b) oraz stwierdzenia, że nierozpoznanie sprawy o zatwierdzenie IRiESD miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w terminie 14 dni od daty otrzymania wyroku, 2. stwierdzenia, że bezczynność organu w obu postępowaniach (lit. a) i b)) nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądzenia kosztów postępowania, ewentualnie o: 4. zobowiązanie Prezesa URE do przekazania do rozpoznania pism skarżącej z dat: 9 lipca 2014 r. i 27 października 2014 r. zgodnie z dyspozycją art. 229 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezes URE wnosił o jej odrzucenie podnosząc., że skarga na bezczynność Prezesa URE z dnia 19 grudnia 2014 r. została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia. Termin na wniesienie skargi upłynął 23 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, że analiza zarzutów skargi, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego, z dnia 19 grudnia 2014 r., prowadzi do konstatacji, że pełnomocnik skarżącej wskazał wprawdzie w podpunktach a/ i b/ jako zakres zaskarżenia zarówno bezczynność organu w rozpatrzeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 9 lipca 2014 r., jak i bezczynność organu w rozpatrzeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 27 października 2014 r. to Sąd przyjął, że pomimo brzmienia art. 57 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg, przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że rozdzieleniu podlegają skargi dotyczące aktów lub czynności wydanych w różnych sprawach administracyjnych. Za wadliwe uznać natomiast należy rozdzielanie skarg na akty dotyczące jednego postępowania administracyjnego w jednej sprawie administracyjnej (vide postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt II GSK 1523/12 www.orzeczenia.nsa.gov.pl) . Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Zatem Sąd przyjął do rozpoznania oba wezwania do usunięcia naruszenia prawa – z dat 9 lipca 2014 r oraz 27 października 2014 r. jako jedną skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w rozpatrzeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Przed przystąpieniem do badania merytorycznej zasadności skargi, Sąd ma obowiązek zbadać, czy skarga ta jest dopuszczalna. Katalog aktów prawnych oraz czynności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych wskazany został w art. 3 § 2 p.p.s.a. Obejmuje on orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W myśl § 3 cyt. przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Wymaga podkreślenia, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończących postępowanie a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pełnomocnik skarżącej wskazał że przedmiotem skargi jest bezczynność organu (Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki) w zakresie rozpoznania wniosków: "a/ wezwania do usunięcia naruszonego prawa z dnia 9 lipca 2014 r. (stwierdzenia, ze niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 37 § 2 zd. 2 k.p.a. polegającego na niezałatwieniu w terminie sprawy o zatwierdzenie Instrukcji Ruchu i Eksploatacji Sieci Dystrybucyjnej (IRiESD) na podstawie art. 9g ust. 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (PE), b/ wezwania do usunięcia naruszonego prawa (pismo z 27 października 2014 r.) polegającego na niezałatwieniu w terminie sprawy wszczętej wskutek wniesionego wezwania do usunięcia naruszonego prawa na przewlekłe prowadzenie postępowania z wniosku skarżącej o zatwierdzenie IRiESD na podstawie art. 9g ust. 8 PE (oraz stwierdzenia, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa)". Wezwania te, pełnomocnik skarżącej wniósł w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) ., zgodnie, z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu-wezwanie do usunięcia naruszenia prawa W przedmiotowej sprawie Prezes Urzędu Regulacji Energetyki jest, stosownie do art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U.z2012 r, poz. 1059 z e zm.) centralnym organem administracji publicznej, zatem przedmiotowe zażalenie z dnia 9 lipca 2014 r. trafnie zostało uznane przez organ za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, albowiem Prezes URE jest ministrem w rozumienie k.p.a. Zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa), o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., nie ma charakteru środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym i służy jedynie zakwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy (art. 35 i art. 36 k.p.a.).. Stanowisko organu wyższego stopnia lub organu po wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wyrażone w trybie art. 37 § 2 k.p.a. ma charakter incydentalny (wpadkowy), nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie. Wniesienie zażalenia (wezwania do usunięcia naruszenia prawa) nie może być traktowane jako odrębne, samodzielne postępowanie. Stanowisko organu odnośnie do zażalenia, wezwania do usunięcia naruszenia prawa, na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest jedynie środkiem dyscyplinującym organ pozostający w zwłoce. Akt wydany na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. nie kończy postępowania, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie przysługuje też na niego zażalenie. Akt ten nie mieści się również w kategorii postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem nie przysługuje w stosunku do takiego aktu skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W tym miejscu należy ponownie zauważyć, że w dniu [...] grudnia 2013 r. Prezes URE wydał decyzję administracyjną o umorzeniu postępowania z urzędu, zatem brak było podstaw do zajęcia stanowiska w trybie art. 37 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 52 § 3 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu-w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności-do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast stosownie do art. 52 § 4 p.p.s.a., w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, należy również przed wniesieniem skargi do sądu i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3 nie ma zastosowania. Analiza przepisów p.p.s.a. pozwala na wyodrębnienie dwóch reżimów kierowania do organów administracji publicznej wezwań do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 i 4; dodatkową regulację w tym przedmiocie tworzy art. 37 § 1 zd. 1 k.p.a. O ile jednak wezwanie na gruncie p.p.s.a., stosowanych samodzielnie lub wraz z przepisami innych ustaw, jest kwalifikowanym typem prośby włączonej w ramy procedury sądowoadministarcyjnej (powiązanej ze skargą do sądu administracyjnego), o tyle wezwanie w rozumieniu kodeksowym, przynajmniej formalnie jest środkiem, który ma zastępować w pewnych sytuacjach zażalenie do organu wyższego stopnia. Oczywiście i jego wyczerpanie otwiera drogę do wniesienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania administracyjnego, jest przesłanką złożenia skargi (Z. Kmieciak artykuł ZNSA 2013/4/25-38). Przepis art. 53 § 1 i § 2 p.p.s.a. zakreśla terminy do wniesienia skargi do sądu. a) skargę na decyzje i postanowienia wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia (decyzji lub postanowienia); b) skargę na innego rodzaju akty lub czynności wnosi się w terminie trzydziestu dni od doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; c) jeżeli organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie – w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie będzie miał zastosowanie przepis art. 52 § 4 p.p.s.a., albowiem, co wynika z powyższych rozważań, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie ma charakteru środka zaskarżenia. Jednakże jego wyczerpanie otwiera drogę do wniesienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania administracyjnego, jest przesłanką złożenia skargi. Zatem skargę, w braku odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, należało wnieść w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie skarżąca wniosła skargę do sądu po upływie przewidzianego prawem terminu. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do organu 25 lipca 2014 r., zaś skarga do sadu 19 grudnia 2014 r. Skarga więc podlegała odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. 9 (wniosek a). Także skarga [...] na bezczynność organu w stwierdzenie przewlekłości postępowania Prezesa Regulacji Energetyki w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszonego prawa, pisma z dnia 27 października 2014 r. polegającego na niezałatwieniu w terminie sprawy, wszczętej wskutek wniesionego wezwania do usunięcia naruszonego prawa na przewlekłe prowadzenie postępowania z wniosku skarżącej, złożonego w trybie art. 37 k.p.a.(wniosek b) podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., albowiem art. 3 § 2 pkt 8 obejmuje swoją dyspozycją tylko sytuację w nim przewidzianą tj. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Nie przewiduje skargi na podwójną bezczynność w załatwieniu wniosków. Istnieje jedna skarga na bezczynność, co wynika z wcześniejszych rozważań. Niedopuszczalnym jest twierdzenie, że odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wywołuje skutek w postaci przesunięcia rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi, jeżeli odpowiedź ta została udzielona po upływie 30 dniowego terminu od daty wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Już bowiem z dniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin 60-dniowy na wniesienie skargi do sądu (por. postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r. II OSK 301/130. Brak odpowiedzi organu w terminie 30 dni oznacza, że nieprzerwanie biegnie termin 60 dni liczony od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił jak w sentencji. O zwrocie wpisu Sąd postanowił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 powołanej ustawy.