VI SAB/Wa 8/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. B. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w zakresie dokonania oceny prawidłowości wykonania przez uprawnionego geodetę pracy geodezyjnej postanowił: odrzucić skargę B. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w zakresie dokonania oceny prawidłowości wykonania przez uprawnionego geodetę pracy geodezyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że podjęte czynności przez organ na podstawie art. 7b ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2016.1629 j.t.) są czynnościami wyjaśniająco - kontrolnymi, które nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem skargi jest bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w zakresie dokonania oceny prawidłowości wykonania przez uprawnionego geodetę pracy geodezyjnej. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – cytowana dalej jako "p.p.s.a." określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych, sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 p.p.s.a.). Zważyć w tym miejscu należy, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przyjmuje się również, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Tym samym nie każda sprawa dotycząca bezczynności organu administracji publicznej podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Na gruncie rozważanego stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zgodnie z art. 7b ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2016.1629 j.t.) podjął czynności kontrolne w zakresie oceny zgodności wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych z przepisami ustawy, w zakresie aktualizacji mapy zasadniczej w obrębie działek ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie [...]. O wynikach prowadzonych czynności skarżąca była informowana pismami tego organu zarówno w roku 2014 jak i 2016. Ostateczne wyjaśnienia w tej sprawie organ skierował do skarżącej w piśmie z dnia [...] maja 2016 r., w którym wskazano, że uprawniony geodeta, działający na zlecenie Wójta Gminy [...] dokonał pomiaru aktualizacyjnego mapy zasadniczej działek nr [...] i [...] oraz pas otaczający. Organ w sposób szczegółowy przedstawił wszystkie przeprowadzone w sprawie czynności wyjaśniające. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że sprawą administracyjną jest przewidziana w przepisach prawa materialnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego. Konkretyzacja uprawnień może przyjąć postać decyzji administracyjnej, jednakże z utrwalonego stanowiska doktryny wynika, iż "z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 Kpa wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 Kpa (...), lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego" (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 6 str. 455). Z kolei z aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy mamy do czynienia w przypadku, gdy "dany akt lub czynność ustala (odmawia ustalenia), stwierdza (odmawia stwierdzenia), potwierdza (odmawia potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub ich potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa" (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz str. 61). Z przytoczonych stanowisk doktryny widać, iż sprawę można załatwić poprzez wydanie decyzji administracyjnej jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego lub inny przepis prawa powszechnie obowiązującego, wskazuje taką formę rozstrzygnięcia i zakończenia przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Podobnie z aktem lub inną czynnością mamy do czynienia tylko wtedy, gdy dotyczą one konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z takich przepisów prawa dokonywanych przez organ administracji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, zgodnie z którym ocena wykonania przez geodetę pracy nie jest dokonywana w ramach postępowania administracyjnego i nie przybiera procesowej formy decyzji albowiem żaden z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie przewiduje takiej formy działania organu w sprawie, której przedmiotem jest ocena pracy. Akt ten nie może być też utożsamiany z innymi aktami podlegającymi kontroli sądów administracyjnych. Czynności dokonywane w ramach procedury oceniania pracy osoby wykonującej samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 121/15, LEX nr 2083062). Samo zaś prowadzenie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zgodnie z art. 7b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowią czynności wyjaśniające, których efektem może być wszczęcie przez rzecznika dyscyplinarnego postępowania wyjaśniającego (art. 46g ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Wojewódzkie komisje dyscyplinarne orzekając w sprawie w pierwszej instancji, od których orzeczeń strony mają prawo wniesienia odwołania do Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej. Zgodnie natomiast z art. Art. 46p ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne od orzeczeń Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej stronom służy odwołanie do właściwego ze względu na miejsce zamieszkania obwinionego sądu apelacyjnego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Do rozpoznania odwołania stosuje się przepisy ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101, z późn. zm.) o apelacji. Reasumując, w ocenie Sądu, prowadzenie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego czynności wyjaśniających stanowiło jedynie czynności wstępne, których efektem mogło być ewentualne wystąpienie do rzecznika dyscyplinarnego z wnioskiem o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego (art. 46e ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Z przedstawionych przepisów wynika, że czynności prowadzone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w celu kontroli wykonywania przez uprawnionego geodetę czynności nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a sporządzone pisma wyjaśniające, w szczególności pismo z dnia [...] maja 2016 r. nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji należało zatem uznać, że skarga na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w zakresie braku dokonania oceny prawidłowości wykonania przez uprawnionego geodetę pracy geodezyjnej, nie odnosi się do aktów ani czynności z zakresu administracji publicznej i skarga w tym zakresie jest niedopuszczalna. Prowadzone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego czynności wyjaśniające, jak również ewentualne ich efekty nie kształtują bezpośrednio uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa odnoszących się do skarżącej. Dlatego też nie posiadają waloru decyzji, postanowień, aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., a zatem nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a, odrzucił skargę.