VI SAB/Wa 84/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant ref. staż. Katarzyna Skurzyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w [...] na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie doręczenia decyzji postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej P. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu od skargi. P. SA z siedzibą w W. (dalej skarżąca) dnia 18 lutego 2013 r. (k. 19 akt) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - czyniąc to za pośrednictwem Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej Przewodniczący KRRiT), skargę na bezczynność tego organu w doręczeniu decyzji wydanej na skutek złożenia wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres. W skardze skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie organu do doręczenia decyzji wydanej na skutek wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres z 3 września 2012 r. – w terminie 14 dni od doręczenia organowi prawomocnego wyroku; 2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi odnośnie stanu faktycznego i prawnego sprawy skarżąca wskazała, że posiada koncesję nr [...] i w myśl art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji - będąc nadawcą programu telewizyjnego, miała prawo złożyć wniosek o udzielenie jej koncesji na kolejny okres. Termin na złożenie takiego wniosku został określony jako nie później niż 12 miesięcy przed wygaśnięciem poprzedniej koncesji. Skarżąca wyjaśniła, że 3 września 2012 r. wystąpiła do Przewodniczącego KRRiT z wnioskiem o udzielenie koncesji na kolejny okres, opłaconym w kwocie 616 złotych, który to wniosek przez organ nie został rozpoznany do 3 listopada 2012 r. Ponadto do 3 listopada 2012 r. skarżąca nie została również powiadomiona o przedłużeniu postępowania wszczętego ww. wnioskiem. Skarżąca stanęła zatem na stanowisku, że w związku z nie wydaniem przez Przewodniczącego KRRiT żądanej decyzji oraz z upływem terminu określonego w art. 35 k.p.a., a także z uwagi na brak powiadomienia jej o przedłużeniu postępowania, organ w konsekwencji w dniu 3 listopada 2012 r. wydał decyzję uwzględniającą wniosek, której skarżącej nie doręczył, zatem złożyła ona do Sądu skargę na bezczynność. W tym zakresie skarżąca powołała się na art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie uznaje się , że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy Skarżąca wskazała również, że 16 listopada 2012 r. zwróciła się do organu o doręczenie jej decyzji wydanej na skutek wniosku z dnia 3 września 2012 r., a następnie wobec braku reakcji organu, dnia 21 grudnia 2012 r. wezwała go do usunięcia naruszenia prawa poprzez doręczenie decyzji. Nadto uznając, że wszelkie działania organu podjęte w tej sprawie po dacie 3 listopada 2012 r. są nieważne i powołała się na art. 156 § 1 ust. 3 k.p.a. Zarzut ten odniosła do informacji uzyskanej od organu, że uchwałą z [...] stycznia 2013 r. przedłużona została koncesja i uchwała ta została przedłożona do konsultacji Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Skarżąca wyjaśniła także, że w myśl art. 35 k.p.a. organ rozpoznaje sprawę bez zbędnej zwłoki, a w żadnym przypadku Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje terminu dłuższego niż dwa miesiące od dnia wszczęcia postępowania. Wobec tego skoro skargę o wznowienie złożyła 3 września 2012 r. to dwumiesięczny – najdłuższy, termin na jej rozpoznanie minął 3 listopada 2012 r. Mając to na względzie skarżąca stwierdziła, że należy przyjąć, iż Przewodniczący KRRiT po upływie ww. dwóch miesięcy wydał decyzję, czyniąc to w oparciu o art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (dalej u.s.d.g.), co w konsekwencji oznacza, że decyzja ta jest zgodna z wnioskiem skarżącej. Wnosząca skargę wyraziła pogląd, że termin rozpoznania jej wniosku ma istotne znaczenie dla wysokości opłaty koncesyjnej. Wskazała, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego RP z 19 lipca 2011 r. sygn. akt P 9/09 z dniem 3 sierpnia 2012 r. utraciły moc obowiązywania art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji oraz rozporządzenie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych. Natomiast dnia 20 listopada 2012 r. weszła w życie nowelizacja ww. art. 40 ustawy o radiofonii i telewizji, zaś rozporządzenie wykonawcze obowiązuje od 22 listopada 2012 r. Zatem w dniu złożenia przez nią wniosku we wrześniu 2012 r. do dnia 20 listopada 2012 r. opłata za koncesję wynikała z przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2012 r. poz. 1282 ze zm.) i została wniesiona w wysokości 616 złotych wraz z wnioskiem o udzielenie koncesji na kolejny okres. Uzasadniając zastosowanie w sprawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej skarżąca odwołała się do zasady lex specialis derogat legi generali i wskazała, że jest przedsiębiorcą, wykonującym działalność gospodarczą na terenie Polski. Jej zdaniem z art. 3 u.s.d.g. nie wynika, aby przepisy tej ustawy nie odnosiły się do działalności radiowo-telewizyjnej i przywołała tytułem przykładu art. 46 u.s.d.g. Mając to na uwadze stwierdziła, że art. 11 u.s.d.g. jest dla niej - jako przedsiębiorcy, przepisem szczególnym, wobec przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, na podstawie których co do zasady organ działa. Jednocześnie podniosła, że ustawodawca może wyłączyć stosowanie art. 11 u.s.d.g., ale taka sytuacja musi być wyraźnie przewidziana w odrębnych przepisach, jak ma to np. miejsce w przypadku ustaw o weterynaryjnej kontroli granicznej oraz o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa o radiofonii i telewizji nie zawiera natomiast normy wyłączającej stosowanie art. 11 u.s.d.g., zatem przepis ten z całą pewnością miał zastosowanie w przypadku wniosku skarżącej. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący KRRiT wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej oraz ewentualnie o jej oddalenie. Na wstępie przedstawił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że [...] stycznia 2013 r. podjął uchwałę, na mocy której skarżącej udzielono koncesji na kolejny okres. W kwestii niedopuszczalności skargi na bezczynność - odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, organ stwierdził po pierwsze, że nie ma mowy o bezczynności w doręczeniu nieistniejącej decyzji, a co istotniejsze to doręczenie decyzji jest czynnością materialno-techniczną, która to czynność lub jej niewykonanie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W piśmie z dnia 2 lipca 2013 r. skarżąca cofnęła skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przedmiotem skargi na bezczynność organu - Przewodniczącego KRRiT była kwestia braku doręczenia decyzji organu w sprawie przedłużenia koncesji. Podstawą prawną żądania skarżącej sformułowanego w skardze był przepis art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 z późn.zm.). W myśl tego przepisu jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej. Kierując się treścią cytowanego przepisu skarżąca stanęła zatem na stanowisku, że w związku z nie wydaniem przez Przewodniczącego KRRiT żądanej decyzji oraz z upływem terminu określonego w art. 35 k.p.a., a także z uwagi na brak powiadomienia jej o przedłużeniu postępowania organ w dniu 3 listopada 2012 r. wydał decyzję uwzględniającą wniosek, której skarżącej nie doręczył. Innymi słowy skarżąca przyjęła koncepcję fikcji pozytywnego rozpatrzenia sprawy, który to skutek następuje wówczas, gdy organ w terminie na załatwienie sprawy nie doręczy przedsiębiorcy swego rozstrzygnięcia.( vide; Szalewska Małgorzata, Klauzula generalna fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawach administracyjnych przedsiębiorców, Admn.2010/4/71-99, artykuł Lex nr 133899). Odnosząc się do tak sformułowanej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Odrzucenie skargi jest następstwem jej niedopuszczalności, następstwem niespełnienia określonych przez ustawodawcę wymagań, określanych mianem przesłanek dopuszczalności zaskarżenia aktu lub czynności, jeżeli brak tych wymagań nie może być usunięty w postępowaniu lub nie został uzupełniony w wyznaczonym przez sąd terminie (J.P.Tarno: Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Komentarz, 3 wydanie, Lexis-Nexis, Warszawa 2008, s. 200). . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym nie podziela stanowiska strony zawartego w skardze na bezczynność Przewodniczącego KRRiT , iż przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. ma zastosowanie do ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531, z późn. zm.- dalej u.r.t.). W pierwszej kolejności należy podkreślić, że - jak to zostało przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt II GSK 1088/11 - postępowanie w przedmiocie udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych toczy się w oparciu o przepisy: ustawy o radiofonii i telewizji, kodeksu postępowania administracyjnego oraz rozporządzenia KRRiT w sprawie zawartości wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych. Do dnia 6 marca 2009 r. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 5 - Koncesje na rozpowszechnienie programów - ustawy o radiofonii i telewizji, zastosowanie miały przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Po tej dacie jedynie do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, o której mowa w art. 33, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (art. 40b ustawy o radiofonii i telewizji). Po drugie Sąd zauważa, iż stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 278) do świadczenia usług przez usługodawców stosuje się odpowiednio przepisy art. 6 ust. 3, art. 9a, art. 9b, art. 11 i art. 75a oraz przepisy rozdziału 2a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095, z późn. zm.3)). Natomiast zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 6) cytowanej ustawy o świadczeniu usług przepisów jej nie stosuje się do świadczenia usług, o których mowa w ustawie z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2004 r. Nr 253. poz 2531 z późn.zm.). Z analizowanych przepisów wynika zatem, że wbrew twierdzeniom skarżącej, fikcyjny tryb załatwienia sprawy administracyjnej przewidziany w art. 11 ust. 9 u.s.d.g. nie może mieć zastosowania do postępowania koncesyjnego przewidzianego przepisami ustawy o radiofonii i telewizji. Stosowaniu przepisu art. 11 ust. 9 u.s.d.g. sprzeciwia się także specyfika procedury przewidzianej w ustawie o radiofonii i telewizji. W myśl art. 33 ust. 3 u.r.t. Przewodniczący Krajowej Rady podejmuje decyzję w sprawie koncesji na podstawie uchwały Krajowej Rady. W złożonej skardze ta okoliczność została całkowicie pominięta. W konsekwencji skoro brak było podstaw w obowiązujących przepisach ustawy o radiofonii i telewizji do przyjęcia fikcji, iż organ wydał decyzję w trybie art. 11 ust. 9 u.s.d.g., zatem nie można także domniemywać obowiązku organu do doręczenia takiej fikcyjnej decyzji stronie. W tych warunkach Sąd uznał, że skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Analizując akt cofnięcia skargi w kontekście jej niedopuszczalności Sąd doszedł do wniosku, że przesłanki niedopuszczalności skargi mają pierwszeństwo przez okolicznościami warunkującymi umorzenie postępowania sądowego. W razie bowiem niedopuszczalności skargi postępowanie sądowe w ogóle nie może się toczyć, nie może więc zostać także umorzone ( postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 923/08,LEX nr 527696). Biorąc powyższe pod uwagę i działając na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. postanowiono jak na wstępie. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego orzeczono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.