VI SAB/Wa 89/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Asesor WSA Robert Żukowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] S.A z siedzibą w [...] na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki dostępu do nieruchomości położonej [...] przy ulicy [...] [...] w celu zapewnienia telekomunikacji 1. zobowiązuje Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do wydania decyzji w terminie 90 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że doszło do bezczynności organu, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej [...] S.A z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 21 lipca 2022 r. [..] S.A. z siedzibą w W. (dalej: "Skarżący", "Operator") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: "Prezes UKE", "organ") w przedmiocie wydania decyzji o określenie warunków dostępu do nieruchomości położonej we W. przy ulicy B. K.w celu zapewnienia telekomunikacji. Prezesowi UKE Skarżący zarzucił naruszenie art. 35 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego(Dz. U. z 2021 r, poz. 735, z późn. zm., dalej: "K.p.a.") w zw. art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2022r. poz. 777, z późn. zm., dalej: "u.w.r.u.s.t.") w zw. z art. 36 § 1 K.p.a., poprzez nie wydanie decyzji w przewidzianym w u.w.r.u.s.t. terminie 60 dni. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "P.p.s.a.") wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie. Na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., wniósł również o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto na podstawie art. 200 P.p.s.a. Skarżący wniósł o zasądzenie na Jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że 29 października 2021 r. Prezes UKE wszczął postępowanie na wniosek Skarżącego w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki na jakich Skarżący uzyska dostęp do nieruchomości. Zgodnie z art. 61 §3a K.p.a., datą wszczęcia postępowania wniesione drogą elektroniczną jest dzień wystawienia dowodu otrzymania wniosku. Powyższa data została również potwierdzona w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Decyzja nie została wydana w terminie określonym ustawą tj. do 28 grudnia 2021 r. 20 grudnia 2021 r. Prezes UKE wydał postanowienie, w którym zakreślił nowy 150 dniowy termin na załatwienie sprawy nie wskazując jakie konkretnie czynności winny być wykonane, jaki jest ich zakres i związek z rozpoznawanym wnioskiem. W nowowskazanym terminie (tj. do 19 maja 2022 r.) decyzja nie została wydana, a Skarżący nie został zawiadomiony o powodach niezałatwienia sprawy i nowy termin nie został wskazany. Prezes UKE 27 czerwca 2022 r. wydał kolejne postanowienie z naruszeniem terminu o przedłużeniu postępowania. 6 lipca 2022r. Skarżący skierował do Prezesa UKE ponaglenie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości z uwagi na jej bezzasadność, ewentualnie, wyłącznie z ostrożności i dla uniknięcia negatywnych skutków dla reprezentowanej Strony przez uznanie, że rzekoma bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w takim przypadku określenie terminu wydania rozstrzygnięcia wniosku Skarżącego - nie krótszego niż cztery miesiące. Prezes UKE dokładnie opisał przebieg postępowania wskazując, że postępowanie zostało wszczęte 29 października 2021 r. na wniosek Operatora z 29 października 2021 r. Pismem z 9 listopada 2021 r. Prezes UKE, na podstawie art. 61 § 4 K.p.a., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i na podstawie art. 21 ust. 3 w związku z art. 30 ust. 1 u.w.r.u.s.t. w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2022 r., poz. 1648 z późn. zm. Dalej: "P.t.") wezwał podmiot udostępniający nieruchomość – [...] sp. z o.o. z siedzibą W. (dalej: "Udostępniający") do udzielenia w terminie 14 dni informacji w zakresie: przedstawienia stanowiska w sprawie wniosku, w tym wszelkich dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia wniosku, w szczególności dokumentów obrazujących przebieg prowadzonych z Operatorem negocjacji, wskazania czy w Budynku znajduje się instalacja telekomunikacyjna przystosowana do dostarczania usług szerokopasmowego dostępu do Internetu o przepustowości co najmniej 30 Mb/s (w szczególności światłowodowa), a jeśli tak, wskazania kto jest jej właścicielem, a także innych wskazanych w piśmie informacji. Wezwanie doręczono Udostępniającemu 15 listopada 2021 r., a termin na udzielenie odpowiedzi upłynął 19 listopada 2021 r. 3 grudnia 2021 r. do UKE wpłynęło pismo od Udostępniającego z 29 listopada 2021 r., zawierające wyjaśnienie Udostępniającego wraz z załącznikami. Pismami z 17 grudnia 2021 r. Prezes UKE wezwał [...]S.A z siedzibą w W.(dalej "[..]"), [...]sp. z o.o. siedzibą w W. (dalej "[...]), [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej [...]") i [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej "[...]") (dalej łącznie" "Operatorzy Budynkowi") o przekazanie informacji w sprawie infrastruktury telekomunikacyjnej tych operatorów istniejącej na nieruchomości i w przedmiotowym budynku. Postanowieniem z 20 grudnia 2021 r. Prezes UKE wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy wskazując, że sprawa zostanie rozpatrzona w terminie 150 dni od dnia wydania postanowienia. Organ wyjaśnił dalej, że [...] udzieliła odpowiedzi na ww. wezwanie Prezesa UKE pismem z 2 stycznia 2022 r. (data wpływu do UKE - dnia 3 stycznia 2022 r.). Pismem z 5 stycznia 2022 r. Prezes UKE wezwał [...] do wyjaśnienia rozbieżności wynikających z treści pisma [...] z 3 stycznia 2022 r. a treścią umowy zawartej 25 października 2016 r. pomiędzy [...] a Udostępniającym. Organ wskazał następnie, że [...] udzielił odpowiedzi na ww. wezwanie Prezesa UKE pismem z 30 grudnia 2022 r. (data wpływu do UKE - dnia 5 stycznia 2022 r.). [...] udzieliła odpowiedzi na ponowne wezwanie Prezesa UKE pismem z 26 stycznia 2022 r. z załącznikami fotokopii umowy (data wpływu do UKE - 26 stycznia 2022 r.), wyjaśniając, że treść umowy stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Pismem z 21 lutego 2022 r. (data wpływu do UKE - 21 lutego 2022 r.) [...]udzieliła odpowiedzi na ww. wezwanie Prezesa UKE z 17 grudnia 2021 r. Pismem z 23 lutego 2022 r. Prezes UKE wezwał [...] do uszczegółowienia informacji przekazanych pismem z 21 lutego 2022 r. poprzez sprecyzowanie, czy należąca do [...] światłowodowa instalacja telekomunikacyjna w budynku posiada obecnie zakończenie we wszystkich lokalach w budynku, a tym samym najemcy znajdujący się w budynku mają zapewnioną możliwość korzystania z usług telekomunikacyjnych świadczonych przez operatorów korzystających z infrastruktury [...] Pismem z 9 marca 2022 r. (data wpływu do UKE - 9 marca 2022 r.) [...] udzieliła odpowiedzi na wezwanie Prezesa UKE. Postanowieniem z 27 czerwca 2022 r. Prezes UKE wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy wskazując, że sprawa zostanie rozpatrzona w terminie 90 dni od dnia wydania postanowienia. Pismem z 6 lipca 2022 r. (data wpływu do UKE: 6 lipca 2022 r.) Operator na podstawie art. 37 K.p.a., złożył ponaglenie wskazując na przewlekłość prowadzonego postępowania. Pismem z 7 lipca 2022 r. (data wpływu do UKE : 7 lipca 2022 r.) Operator wystąpił do Prezesa UKE z wnioskiem o udostępnienie akt sprawy. Pismem z 12 lipca 2022 r. Prezes UKE ograniczył prawo wglądu dla Operatora, do umowy zawartej pomiędzy Udostępniającym a UPC. Pismem z 12 lipca 2022 r. Prezes UKE wezwał [...] o przekazanie wyjaśnień co do negocjacji prowadzonych przez Operatora z [...]. Pismem z 21 lipca 2022 r. Prezes UKE, w odpowiedzi na wniosek Operatora z 7 lipca 2022 r., przekazał do wglądu akta postępowania administracyjnego w sprawie [...]. 21 lipca 2022 r. Operator wniósł skargę na bezczynność Prezesa UKE. Pismem z 29 lipca 2022 r. (data wpływu do UKE - 29 lipca 2022 r.) [...] udzieliła odpowiedzi na wezwanie Prezesa UKE. Prezes UKE wyjaśnił następnie, że w niniejszej sprawie sukcesywnie i relatywnie krótkich w miarę pozyskiwania informacji, dowodów czy odpowiedzi były podejmowane kolejne działania zmierzające do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie. Możliwość wydania decyzji dla Operatora wymaga pogłębionej analizy prawnej i faktycznej, w tym dotychczasowych rozstrzygnięć wydanych przez Prezesa UKE w analogicznych sprawach. Prezes UKE dodał, że jest zobowiązany do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie dokonanie jego subsumcji. Nie było to możliwe bez dokonania ustalenia, czy w budynku znajduje się instalacja telekomunikacyjna spełniająca wymagania Operatora pod względem technologicznym i ekonomicznym, która mogłaby być przez niego wykorzystana do świadczenia własnych usług telekomunikacyjnych w budynku. Operator we wniosku nie przedstawił dowodów w tym zakresie. Prezes UKE zobowiązany był zatem ustalić te okoliczności w postępowaniu, a najpewniejszym źródłem informacji byli Udostępniający oraz Operatorzy Budynkowi. Wezwania kierowane do Udostępniającego oraz Operatorów Budynkowych nie mogą być uznane za działanie bezcelowe, pozorne i świadczące o przewlekłości prowadzonego postępowania. Wyjaśnianie stanu faktycznego w sprawie nie składało się z czynności pozornych oraz nieistotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia. Podejmowane w sprawie czynności były podejmowane w krótkich odstępach czasu i miały na celu ustalenie okoliczności faktycznych oraz prawnych zmierzających do załatwienia sprawy, a więc wydania decyzji na podstawie art. 30 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 5 u.w.r.u.s.t. Organ podkreślił, że na podstawie zebranego materiału dowodowego w sprawie nie jest w stanie jednoznacznie określić, czy doszło do negocjacji pomiędzy Operatorem a [...], czy zostały one prawidłowo przeprowadzone, czy też [...] nie podjął negocjacji z Operatorem. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, gdyż celem postępowania z art. 30 u.w.r.u.s.t., jest zapewnienie telekomunikacji w budynku, a przepisy przywołanego art. 30 u.w.r.u.s.t. nakazują Prezesowi UKE także badanie, czy znajdująca się w budynku instalacja telekomunikacyjna jest możliwa do wykorzystania przez Operatora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga jest zasadna. W niniejszej sprawie Skarżący wniósł do Prezesa UKE o wydanie decyzji określającej warunki dostępu do nieruchomości położonej we W. przy ulicy B.K. w celu zapewnienia telekomunikacji na podstawie art. 22 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 u.w.r.u.s.t. Zgodnie z art. 206 ust. 1 P.t., postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów K.p.a. Przedmiotowa skarga jest dopuszczalna w świetle art. 3 § 2 pkt 9 w zw. z art. 53 § 2b P.p.s.a. w zw. z art. 206 pkt 1 P.t. Jak wynika z akt administracyjnych, Skarżący przed jej złożeniem wystąpiła pismem z 6 lipca 2022 r. do Prezesa UKE w trybie art. 37 K.p.a. z ponagleniem, wskazując na przewlekłość prowadzonego postępowania. Bezczynnością jest niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Organ jest zatem bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., czy też w terminie określonym w przepisach prawa regulujących daną materię. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny (decyzja) nie został podjęty/wydany, a w szczególności czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu/wydaniu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności mają jednak znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy owa zwłoka przybrała postać rażącego naruszenia prawa, czy też nie. W orzecznictwie przyjęto, że dla stwierdzenia bezczynności wystarczy ustalenie, że organ administracji nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z obowiązujących przepisów. Jak wynika z art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od siebie. Organ nie pozostaje w bezczynności, jeżeli - pomimo upływu terminu na załatwienie sprawy, podejmuje czynności procesowe niezbędne, zmierzające do zakończenia postępowania oraz informuje stronę o opóźnieniu, przyczynach tego opóźnienia i wskazuje nowy termin załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie terminem jaki obowiązywał Prezesa UKE, był termin 60 dni przewidziany w art. 22 ust. 1 u.w.r.u.s.t. Badając przebieg postępowania w niniejszej sprawie Sąd doszedł do wniosku, że skarga na bezczynność Prezesa UKE, pomimo podejmowanych przez niego działań, jest zasadna. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji jest postępowaniem, w którym Prezes UKE musi ustalić wiele faktów, m.in. odnośnie samej nieruchomości - kwestie własności, warunków technicznych samego budynku, jak i znajdującej się/bądź braku w danym budynku infrastruktury technicznej oraz jej parametrów, przy jednoczesnym zapewnieniu niedyskryminacyjnych i proporcjonalnych warunków takiego dostępu. Postępowanie w tego typu sprawach bez wątpienia wymaga ustalenia wielu kwestii techniczno-prawnych w oparciu nie tylko o dane pochodzące od strony wnioskującej o wydanie decyzji, ale także w oparciu o stanowiska innych stron/podmiotów udostępniających budynek, czy instalacje telekomunikacyjną. Postępowanie wyjaśniające w ramach takiego postępowania może być zatem szczególnie skomplikowane, czyniąc niemożliwym dochowanie ustawowego terminu na załatwienie sprawy. Z tego względu już sam ustawodawca przewidział, że takie sprawy będą podlegać odrębnemu reżimowi czasowemu niż przewidziany w Kodeksie postępowania administracyjnego. Prezes UKE na wydanie decyzji ma 60 dni od dnia złożenia wniosku jednakże w sprawach skomplikowanych ma możliwość w stosownym czasie wydłużenia tego terminu. Z przedstawionych akt administracyjnych sprawy wynika, że Prezes UKE bezspornie wskazanego terminu 60 dni nie dotrzymał, jak również nie dotrzymał nowego kolejnego "wydłużanego" przez siebie terminu załatwienia sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Skarżący złożył swój wniosek 29 października 2021 r. Prezes UKE podjął czynności dokładnie opisane w części historycznej uzasadnienia. Przed upływem terminu 60 dni, postanowieniem z 20 grudnia 2021 r. Prezes UKE wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy wskazując, że sprawa zostanie rozpatrzona w terminie 150 dni od dnia wydania postanowienia. Organ nie dotrzymał wyznaczonego przez siebie terminu i dopiero po jego upływie postanowieniem z 27 czerwca 2022 r. Ponadto jak wynika z akt sprawy Prezes UKE od 9 marca 2022 r. kiedy otrzymał odpowiedź [...] do 27 czerwca 2022 r. nie podjął żadnych czynności w sprawie. Tym samym organ dopuścił się w sprawie zarzucanej bezczynności. Sąd uznał natomiast, że bezczynność Prezesa UKE nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA: z 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; publ. CBOSA). Sąd podziela stanowisko Prezesa UKE, że postępowania w tego typu sprawach są skomplikowane, gdyż wymagają ustalenia wielu stanowisk i danych. Utrudnione mogą być tym bardziej, jeżeli informacje są niepełne, udzielane opieszale, bądź dotyczą szerokiego spektrum rozpoznania sprawy (jak tutaj przedmiot: art. 30 ust. 1 u.w.r.u.s.t oraz 139 pt). Analiza akt dowodzi, na co wskazał sam Prezes UKE w odpowiedzi na skargę, że istotnie w toku postępowania pozyskiwane dane były niepełne. Podejmowane przez Prezesa UKE działania były zasadne i bez wątpienia zmierzały do podjęcie żądanej przez Skarżącego decyzji. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. stwierdził, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji). Ponieważ przed wydaniem niniejszego wyroku Prezes UKE nie wydał decyzji ustalającej warunki dostępu Skarżącego do przedmiotowej nieruchomości, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał organ do wydania decyzji w terminie 90 dni liczonym od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800), na które złożyły się wpis od skargi w wysokości 100 złotych oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, będącego adwokatem - w wysokości 480 złotych, a także kwota 17 złotych wniesiona tytułem opłaty skarbowej za udzielone pełnomocnictwo. Z uwagi na przedmiot zaskarżenia - bezczynność Prezesa UKE, wyrok w tej sprawie został wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a to w oparciu o art. 119 pkt 4 P.p.s.a.