VI SAB/Wa 89/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Marek Maliński po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. F. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie nadania uprawnień budowlanych postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżącemu A. F. 100 zł (sto złotych) z tytułu uiszczonego wpisu sądowego. Pismem z dnia 14 września 2024 r. strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie nadania uprawnień budowlanych. W skardze Skarżący wskazał, że Minister Rozwoju i Technologii ma nadzór nad Polską Izbą Inżynierów Budownictwa. Dodatkowo Skarżący podniósł okoliczność braku uzyskania uprawnień budowlanych w wyniku zarzucanych nieprawidłowości po stronie samorządu zawodowego inżynierów budownictwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Organ wskazał, że Minister Rozwoju i Technologii nie jest organem działającym na mocy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz.U. z 2023 r. poz. 551). Organ przytoczył również dotychczasową korespondencję ze Skarżącym wskazując, że informował go, iż nadzór Ministra Rozwoju i Technologii nad działaniami samorządów zawodowych inżynierów budownictwa nie obejmuje indywidualno-konkretnych spraw, do których należy zagadnienie nadawania uprawnień budowlanych. W kontekście zakresu właściwości rzeczowej sądów administracyjnych działania Ministra Rozwoju i Technologii nie stanowiły – zdaniem organu - aktów administracyjnych, tj. nie stanowiły działania organu, które prowadzi do władczego, jednostronnego określenia sytuacji prawnej adresata aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając m.in., czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy, taka skarga podlega odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: "ppsa"). Zgodnie z art. 3 § 2 tej ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (art. 3 § 2a i § 3 powołanej ustawy). Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, a zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. W konsekwencji, sprawy dotyczące aktów lub czynności organów, niewymienionych w art. 3 ppsa, nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. Analizując przedmiotową sprawę Sąd stwierdził, że nie wyczerpuje ona żadnego z kryteriów określonych powyżej, jak również nie dotyczy spraw poddanych kontroli sądu administracyjnego na podstawie przepisów szczególnych. Przedmiotem niniejszej skargi jest bowiem bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie nadania uprawnień budowlanych. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że Minister Rozwoju i Technologii nie wydał w stosunku do strony skarżącej żadnych aktów, ani też nie prowadził postępowania w tym przedmiocie, które mogłoby podlegać kontroli sądu administracyjnego w zakresie badania bezczynności czy przewlekłości prowadzonego postępowania. Za takie działania nie mogą być uznane załączone do elektronicznych akt administracyjnych pisma organu z dnia 16 października 2024 r. czy też 21 lutego 2022 r. W pismach tych organ zasadniczo informował Skarżącego o braku możliwości ingerencji w działania samorządu zawodowego inżynierów budownictwa w sprawach indywidualnych oraz o możliwości zaskarżenia do sądów administracyjnych czynności organów tego samorządu. W ocenie Sądu przedmiot skargi w sprawie niniejszej należy zakwalifikować do postępowania uregulowanego w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym "Skargi i wnioski". W skardze bowiem oraz wcześniej korespondencji Skarżący konsekwentnie informuje o zauważonych przez siebie nieprawidłowościach w działaniu organów samorządu zawodowego inżynierów budownictwa w kwestii nadania dla Skarżącego uprawnień budowlanych. Zgodnie natomiast z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa do postępowania w sprawach indywidualnych uregulowanych w ustawie, z wyjątkiem spraw dyscyplinarnych, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie skargowe stanowi rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w ramach którego realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania petycji, skarg i wniosków, między innymi do organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 63 Konstytucji). Przedmiotem skargi wniesionej w tym trybie (art. 227 i nast. kpa) może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe i biurokratyczne załatwianie sprawy. Postępowanie w sprawie tego typu skarg cechuje się tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Celem tego postępowania jest ocena skutków działania, czy też bezczynności określonych organów, a nie wydawanie wiążących w sprawie rozstrzygnięć. Postępowanie to nie kończy się zatem władczym aktem podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcia w przedmiocie takich skarg nie przybierają żadnej z form aktywności organów administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa. Postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się bowiem wydaniem decyzji administracyjnej, lecz czynności materialno-technicznej (zawiadomieniem). Przy czym na zawiadomienie to nie służy skarga do sądu administracyjnego, gdyż nie stanowi ono innego niż decyzja i postanowienie, aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Skoro zatem zawiadomienie o rozpoznaniu skargi (wniosku) nie podlega kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, że nie mieści się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu, to w konsekwencji nie jest możliwe wniesienie skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa) w tym zakresie. Orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące niedopuszczalności skarg na działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach skargi obywatelskiej jest od lat jednolite i ugruntowane (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 1339/22). Dodatkowo należy wyjaśnić, że wniesienie skargi na bezczynność organu jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, a bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest więc przede wszystkim ustalenie, że bezczynności dopuścił się organ właściwy i zobowiązany na gruncie odpowiednich przepisów do podjęcia stosownego działania. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie Minister Rozwoju i Technologii nie był prawie zobligowany na gruncie regulacji ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa do podjęcia tego rodzaju działań, a obowiązek taki nie może być – jak błędnie podnosi strona skarżąca – wywodzony z art. 12 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa. Wskazany przepis określający formy nadzoru właściwego ministra nad organami samorządu zawodowego nie dotyczy postępowań o charakterze indywidualnym, a właśnie takiego rodzaju sprawy dotyczyła skarga złożona do tut. Sądu w przedmiotowej sprawie (uzyskanie uprawnień budowlanych przez Skarżącego). W świetle przedstawionych ustaleń Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia. W zakresie kosztów zwróconych w pkt 2 sentencji postanowienia, Sąd działał na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa.