III OSK 1339/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt VII SAB/Wa 114/21 w sprawie ze skargi A.O. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania pisma postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt VII SAB/Wa 114/21, odrzucił skargę A.O. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania pisma. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że pismem doręczonym do KPRM dnia 1 czerwca 2021 r. A.O. wniosła do WSA w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w sprawie braku odpowiedzi na składane przez nią pismo "w sprawie nadzorowania dobra społecznego przedstawionego w sprawie, o co się zwróciła do RM". Skarżąca w złożonej skardze wniosła o ukaranie za opieszałość i bezczynność organu. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa Rady Ministrów wniósł o jej odrzucenie jako niepodlegającej kognicji sądów administracyjnych. Wskazał, że z informacji uzyskanych z Departamentu Spraw Obywatelskich KPRM wynika, że pracownik tego departamentu przeprowadził ze skarżącą rozmowę telefoniczną, w której wyjaśnił jej, że jej pismo z dnia 28 lutego 2020 r. (data wpływu do KPRM 29 maja 2020r.) nie jest precyzyjne i nie zawiera żądania oraz wyjaśnił aspekty działania organów i kwestie związane z ich właściwością. Pełnomocnik uznał, że pisma skarżącej doręczone do KPRM dnia 29 maja 2020 r. i 1 czerwca 2021 r. zostały złożone w trybie działu VIII k.p.a. Wobec tego, że skargi skierowane do sądu administracyjnego dotyczące sposobu załatwienia skarg i wniosków złożonych w tym trybie nie mieszczą się w katalogu spraw podlegających kontroli sądów administracyjnych. Następnie WSA w Warszawie przytoczył treść art. 3 § 2, § 2a oraz art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) i stwierdził, że wniesiona skarga nie wyczerpuje żadnego z kryteriów określonych powołanych przepisach oraz nie dotyczy spraw poddanych kontroli sądu administracyjnego na podstawie przepisów szczególnych. Przedmiotem niniejszej skargi jest bowiem bezczynność Prezesa Rady Ministrów w zakresie nie udzielenia odpowiedzi na pismo skarżącej (jak wynika z akt sprawy z dnia 28 lutego 2020 r. (data wpływu do organu 29 maja 2020 r.). Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że Prezes Rady Ministrów nie wydał w stosunku do skarżącej żadnych aktów, ani też nie prowadził postępowania w tym przedmiocie, które mogłoby podlegać kontroli sądu administracyjnego w zakresie badania bezczynności, czy przewlekłości prowadzonego postępowania. Przedmiot skargi należy zakwalifikować do postępowania uregulowanego działem VIII k.p.a. zatytułowanym "Skargi i wnioski". Postępowanie skargowe stanowi natomiast rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w ramach którego realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji RP prawo składania petycji, skarg i wniosków. Przedmiotem skargi wniesionej w tym trybie (art. 227 i nast. k.p.a.) może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe i biurokratyczne załatwianie sprawy. Postępowanie w sprawie tego typu skarg cechuje się tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Celem tego postępowania jest ocena skutków działania, czy też bezczynności określonych organów, a nie wydawanie wiążących w sprawie rozstrzygnięć. Postępowanie to nie kończy się zatem władczym aktem podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności. Orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące niedopuszczalności skarg na działanie, bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach skargi obywatelskiej jest od lat jednolite i jednoznaczne. Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że wniesienie skargi na bezczynność organu jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, a bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest więc przede wszystkim ustalenie, że bezczynności dopuścił się organ właściwy i zobowiązany na gruncie odpowiednich przepisów do podjęcia stosownego działania. Taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, stąd zaistniały podstawy do odrzucenia skargi. Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, która wniosła skargę kasacyjną. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, tj. oddalenie skargi (powinno być odrzucenie skargi) na przewlekłość (powinno być bezczynność) organu w udzieleniu odpowiedzi na złożony przez skarżącą wniosek o podjęcie czynności nadzorczych uznając, że sprawa ta nie podlega kognicji sądów administracyjnych, podczas gdy rozpoznanie skargi było dopuszczalne, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; 2. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. w zw. z art. 241 i art. 244 § 1 i 2 oraz art. 246 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 45 ust. 1 i art. 63 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwą wykładnię, tj. dokonanie interpretacji art. 3 P.p.s.a. w sposób prowadzący do wniosku, że złożenie skargi do sądu administracyjnego nie jest możliwe jeżeli wniosek do organu składany jest na przewlekłość w rozpatrzeniu sprawy, o których mowa w dziale VIII k.p.a., podczas gdy prawidłowa interpretacja tych przepisów, dokonana w świetle przywołanych wzorców konstytucyjnych, powinna prowadzić do wniosku, że złożenie takiej skargi jest dopuszczalne, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż skutkowało oddaleniem skargi (powinno być: odrzuceniem skargi). Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku (art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 347 ze zm.). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. ani żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., jakie Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia. Odnosząc się zaś do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednak o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, jej okoliczności oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i organ dokonał nieprawidłowej kwalifikacji żądania skarżącej kasacyjnie. Błędnie bowiem uznano, że złożone przez skarżącą pismo jest skargą, o której mowa w Dziale VIII k.p.a., podczas gdy pismo skarżącej winno być uznane za wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie, która dotyczyła skarżącej jako opiekuna prawnego małoletnich dzieci objętych opieką szpitalną. Z akt sprawy wynika, że skarżąca pismem z dnia 28 lutego 2020 r. wniosła do Prezesa Rady Ministrów wniosek o podjęcie czynności nadzorczych w związku z nieprawidłowościami, jakie dostrzegła w toku leczenia swoich dzieci. Według skarżącej dostrzeżone przez nią nieprawidłowości mogły mieć szerszą skalę, stąd wystosowała szereg pism celem uzyskania wsparcia w kontroli nieprawidłowości. Tak sformułowane pismo, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednoznacznie wskazuje, że jest to wniosek, o którym mowa w art. 241 k.p.a., albowiem dotyczy usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom (nieprawidłowościom). W istocie zatem skarga na bezczynność organu dotyczy niezgodnego z żądaniem skarżącej załatwienia wniosku, o którym mowa w art. 241 k.p.a. (Dział VIII k.p.a.). Wnioskodawcy niezawodowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi, o której mowa w art. 246 § 1 k.p.a. W razie nierozpatrzenia takiej skargi, wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a., stronie nie służy skarga na bezczynność organu (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2012 r., I OSK 1589/12, z dnia 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09, z dnia 14 października 2010 r., II OSK 2019/10, czy z dnia 12 marca 2008 r., II OSK 314/08). Rozstrzygnięcia w przedmiocie takich skarg nie przybierają żadnej z form aktywności organów administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a. Postępowanie skargowo – wnioskowe nie kończy się bowiem wydaniem decyzji administracyjnej, lecz czynności materialno-technicznej (zawiadomieniem). Przy czym na zawiadomienie to nie służy skarga do sądu administracyjnego, gdyż nie stanowi ono innego niż decyzja i postanowienie, aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skoro zatem zawiadomienie o rozpoznaniu skargi (wniosku) nie podlega kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, że nie mieści się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu, to w konsekwencji nie jest możliwe wniesienie skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a.) w tym zakresie. Nie można podzielić argumentów skargi kasacyjnej, że pismo z dnia 28 lutego 2020 r. stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Z treści tego pisma nie wynika bowiem, że skarżąca żąda wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie, dotyczącej jej interesu prawnego, która powinna być zakończona w formie decyzji, bądź innego aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Skarżąca nie powoływała się również na żadną regulację w przepisach prawa materialnego, która wymagałaby konkretyzacji w formie aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Treść pisma wskazywała jedynie ogólnie na konieczność wszczęcia postępowania nadzorczego w działaniu placówki medycznej, która udzielała dzieciom skarżącej kasacyjnie opieki zdrowotnej, a która to opieka różniła się od siebie. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej złożonego w trybie Działu VIII k.p.a. jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie jest trafny. Bezpodstawny jest zarzut niewłaściwej art. 63 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa. Z zacytowanego przepisu ewidentnie wynika, że realizacja określonego w nim prawa następuje na podstawie procedury określonej w ustawie zwykłej. Tą ustawą jest właśnie Kodeks postępowania administracyjnego, zaś stosowna procedura została określona w Dziale VIII tej ustawy, o czym przekonuje chociażby pierwszy przepis tego Działu, tj. art. 221 § 1 k.p.a., zgodnie z którym "Zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych realizowane jest na zasadach określonych przepisami niniejszego działu". Wspomniane przepisy ustawowe nie przewidują w przypadku tego trybu postępowania administracyjnego możliwości wnoszenia skarg do sądów administracyjnych. Tym samym nie został również naruszony art. 45 Konstytucji RP. Ze wskazanych powodów Naczelny Są Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.