VI SAB/Wa 94/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. A. na bezczynność Dyrektora Instytutu Transportu Samochodowego w W. w przedmiocie wydania certyfikatu kompetencji zawodowych w transporcie drogowym postanawia odrzucić skargę Pismem z 2 września 2024 r. A. A. (dalej: "Skarżąca", "Strona") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Instytutu Transportu Samochodowego w W. (dalej: "Organ") w przedmiocie wydania certyfikatu kompetencji zawodowych w transporcie drogowym. W skardze Skarżąca zarzuciła Organowi bezczynność w wydaniu formalnej decyzji administracyjnej, która pozwoliłaby na ewentualne zaskarżenie negatywnej decyzji do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o odrzucenie skargi w całości jako niezasadnej i niepodlegającej rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu do wniesienia skargi (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi pomimo wezwania (pkt 3), zawisłość sprawy lub prawomocne jej osądzenie (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. (pkt 5a) oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6). Stwierdzenie wystąpienia którejkolwiek z wymienionych wyżej przesłanek niedopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, a w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r. poz. 2383, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2023 r. poz. 615, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, jak stanowi art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, o których to stanach mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., nie dotyczy zatem wszystkich działań podmiotów wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej (organów administracji w znaczeniu funkcjonalnym), a obejmuje jedynie te akty i te czynności, które zostały wymienione przez ustawodawcę. Skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona jedynie w sytuacji, w której dotyczy organu (podmiotu) właściwego do wydania lub podjęcia aktów lub czynności w opisanych powyżej formach procesowych. W konsekwencji, gdy warunek powyższy nie jest spełniony, skarga podlega odrzuceniu (por. np. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 547/04). Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w ustawowym terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Z kolei przewlekłe prowadzenie postępowania lub też przewlekłość ma miejsce wtedy, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (patrz: art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Pojęcie to obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogłaby być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3494/18). Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość, sąd administracyjny bada zatem, czy organ rzeczywiście nie podjął działania w załatwieniu wniosku, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje zaś merytoryczna poprawność działań organów rozpatrujących zgłoszone żądanie czy też słuszność rozstrzygnięcia, jak też realizowanie innych jeszcze celów. Zatem dla stwierdzenia stanu bezczynności konieczne jest ustalenie, czy na organie administracji publicznej, któremu zarzucono zwłokę w załatwieniu sprawy, spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania określonej czynności oraz czy organ podjął działania i czy pozostaje w zwłoce. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w skardze skierowanej do Sądu Skarżąca zarzuciła Dyrektorowi Instytutu Transportu Samochodowego bezczynność w przedmiocie wydania certyfikatu kompetencji zawodowych w transporcie drogowym, poprzez brak wydania przez Organ decyzji administracyjnej, która pozwoliłaby na ewentualne zaskarżenie negatywnej decyzji do sądu administracyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy należało zatem wyjściowo ustalić, czy Dyrektor Instytutu Transportu Samochodowego zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do takiego rozstrzygnięcia wskazanej w skardze sprawy, którego zaniechanie mogłoby być skutecznie dochodzone w drodze skargi na bezczynność (lub przewlekłość) organu. W tym zakresie Sąd uznał, że po stronie Organu takie warunki nie zostały spełnione, zatem skarga wywiedziona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. Należy wyjaśnić, że certyfikat kompetencji zawodowej w transporcie drogowym jest dokumentem uprawniającym do wykonywania zawodu przewoźnika drogowego. Warunki podjęcia i wykonywania zawodu przewoźnika drogowego określa rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r., ustanawiające wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz.Urz.UE.L.2009.300.51), jak również ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 728) Przedsiębiorca wykonujący zawód przewoźnika drogowego musi spełnić wymagania określone w rozporządzeniu (WE) nr 1071/2009, a państwo członkowskie siedziby przedsiębiorstwa zobowiązane jest sprawdzać, czy przedsiębiorca w sposób ciągły, nieprzerwanie spełnia te wymagania. Posiadanie kompetencji zawodowych to bezwzględny wymóg do spełnienia przez przedsiębiorcę wykonującego zawód przewoźnika drogowego. Ich potwierdzeniem jest certyfikat kompetencji zawodowych. Zakres wiedzy niezbędnej do prowadzenia działalności gospodarczej w tym obszarze określa załącznik I część I do rozporządzenia (WE) nr 1071/2009. Zgodnie z częścią II załącznika I do rozporządzenia (WE) 1071/2009, obowiązkowy egzamin pisemny ma na celu ustalenie, czy wnioskujący o wydanie certyfikatu przewoźnicy drogowi osiągnęli wymagany poziom wiedzy w dziedzinach wymienionych w części I załącznika, w szczególności, aby ocenić ich umiejętność stosowania instrumentów i technik z zakresu tych dziedzin oraz zdolności do wypełnienia przez nich odpowiednich obowiązków wykonawczych i koordynacyjnych. Instytut Transportu Samochodowego jest jednostką wyznaczoną do przeprowadzania egzaminu na certyfikat kompetencji zawodowych przez ministra właściwego do spraw transportu zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie przeprowadzenia procesu certyfikacji kompetencji zawodowych w transporcie drogowym oraz zabezpieczenia certyfikatu kompetencji zawodowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1352 ze zm.) wydanego na postawie art. 39 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Instytut Transportu Samochodowego wydaje certyfikat kompetencji zawodowych, który zdefiniowany został w art. 4 pkt 20 ustawy o transporcie drogowym, jako dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji i wiedzy, niezbędnych do podjęcia i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Warunki i tryb przeprowadzania egzaminu przez komisję egzaminacyjną, o której mowa w art. 37 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym reguluje Regulamin przeprowadzenia egzaminu na certyfikat kompetencji zawodowych w transporcie drogowym zatwierdzony przez ministra właściwego do spraw transportu (Dz. Urz. Ml z 2023 r., poz. 42) wydany na postawie art. 37 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z § 25 Regulaminu Instytut wysyła zarządzającemu, który przystąpił do egzaminu, w terminie 28 dni od dnia egzaminu, zaświadczenie, albo w przypadku negatywnego wyniku egzaminu, zgodnie z dyspozycją zarządzającego na adres do korespondencji lub drogą komunikacji elektronicznej, zawiadomienie o wyniku egzaminu, wraz z liczbą punktów uzyskanych z testu i zadania egzaminacyjnego. Zatem certyfikat kompetencji zawodowych stanowi odpowiednik zaświadczenia w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., wydawane po pozytywnym zdaniu egzaminu i konieczne w celu dołączenia do wniosku o udzielenie licencji przez ubiegających się o nią (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 7 września 2005 r., sygn. akt OSK 1760/04). Jak zaś wynika z treści przepisów art. 217-220 k.p.a. regulujących wydawanie zaświadczeń oraz poglądów wyrażanych w orzecznictwie, zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Chodzi więc o fakty dające się prosto i obiektywnie zweryfikować i potwierdzić za pomocą posiadanej przez organ dokumentacji. Przy pomocy zaświadczenia organ administracji publicznej stwierdza, co mu jest wiadome. Zaświadczenie nie rozstrzyga zatem żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Z kolei organ administracji powołany jest do załatwienia indywidualnej sprawy decyzją administracyjną, jeżeli tak stanowi przepis prawa. Podstawą prawną decyzji administracyjnej jest przepis prawa, powierzający organowi administracji państwowej załatwienie sprawy w tej formie prawnej. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie, Skarżąca nie otrzymała decyzji, ponieważ procedura certyfikacyjna określona przywołanymi przepisami prawa nie przewiduje takiej formy działania jednostki powołanej z mocy prawa do załatwiania spraw określonych art. 38 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym. Z kolei zaświadczenie o pozytywnym wyniku egzaminu nie mieści się w pojęciu aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt VI SAB/Wa 40/18). W związku z powyższym, skarga na bezczynność organu jest w niniejszej sprawie niedopuszczalna, gdyż nie dotyczy takiego działania, które mogłoby być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobligowany był odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym orzekł jak w postanowieniu.