VII SA/Wa 1/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. S. w przedmiocie niezałatwienia sprawy w formie procesowej przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny postanawia: odrzucić skargę. Z. S. ("skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niezałatwienie sprawy w formie procesowej przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny nie wydał postanowienia lub decyzji na wniesione przez niego odwołanie z dnia [...] września 2018 r. w sprawie [...] dot. nieuzasadnionego nałożenia przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia polisy OC komunikacyjnego dla pojazdu marki VW. W odpowiedzi na skargę Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny wniósł o jej odrzucenie, podnosząc iż niniejsza sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 1802 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018. poz. 149 i 650) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.) postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia. Przekładając powyższa na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, iż sąd administracyjny nie jest właściwy, zatem skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Dokonując oceny dopuszczalności skargi, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, czy skarga została złożona na czynność bądź bezczynność organu administracji publicznej. Niespełnienie kluczowego warunku, a więc brak możliwości określani podmiotu jako organu administracji publicznej lub mającego kompetencje w zakresie wydawania aktów o charakterze administracyjnym, co do zasady, stanowi nieusuwalną przeszkodę w rozpoznaniu sprawy, polegającą na wyłączeniu sprawy spod kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 96 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 473, dalej: "ustawa o ubezpieczeniach") Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny jest osobą prawną wykonującą zadania określone w ustawie o ubezpieczeniach. W doktrynie wskazuje się, że w konstrukcji Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego można doszukać się zarówno cech publicznoprawnych, jak i prywatnoprawnych. Nadzór nad jego działalnością sprawuje minister właściwy do spraw instytucji finansowych, co do legalności i zgodności ze statutem sposobu wykonywania zadań. O publicznoprawnym charakterze Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego świadczą również jego kompetencje w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych w związku z kontrolą spełnienia obowiązku zawierania umów obowiązkowych ubezpieczeń. Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny wystawia tytuł wykonawczy w trybie egzekucji administracyjnej w zakresie egzekucji karnej opłaty pieniężnej w stosunku do podmiotów naruszających obowiązek zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej. Nie wydaje jednak decyzji administracyjnych w sprawie nałożenia opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego. Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny nie jest więc organem administracji publicznej, lecz jedynie instytucją quasi-ubezpieczeniową, wypłacającą świadczenia ubezpieczeniowe, a nieposiadającą statusu zakładu ubezpieczeń (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1833/18, Legalis 1778673). Skoro Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny nie jest organem administracji publicznej, a przepisy regulujące jego działalność nie odwołują się do kognicji sądów administracyjnych, przynajmniej w zakresie ustalenia opłaty na podstawie art. 88 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, nie może on wydawać rozstrzygnięć zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Powyższe znajduje swoją podstawę w art. 10 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, zgodnie z którym ustalenia spełnienia lub niespełnienia obowiązku ubezpieczenia można dochodzić przed sądem powszechnym. Podstawowym i właściwie jedynym zarzutem podniesionym przez skarżącego jest powołanie się na pismo Rzecznika Finansowego z dnia [...] sierpnia 2018 r., wydane na skutek zapytania. Skarżący w szczególności przywołuje błędnie zinterpretowaną przez siebie odpowiedź Rzecznika Finansowego. Skarżący został prawidłowo poinformowany, że Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny jest uprawniony i jednocześnie zobowiązany do nałożenia opłaty w razie opóźnienia w zawarciu umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej. W razie zaś nieuiszczenia przez zobowiązanego w terminie i niewystąpienie przez niego z powództwem do sądu powszechnego, Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny wystawia tytuł wykonawczy, a następnie egzekwuje należności na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.). Ponadto wskazano, że to w tym zakresie, po wyczerpaniu środków zaskarżenia zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd podziela stanowiska wyrażone w piśmie Rzecznika Finansowego z dnia 23 sierpnia 2018 r. Należy jasno podkreślić, iż w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, albowiem skarżący dobrowolnie uiścił żądane przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny kwoty. Wobec tego Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny nie miał podstaw prawnych aby wszczynać postępowanie egzekucyjne. Byłoby ono bezprzedmiotowe albowiem skarżący, czego nie kwestionuje, wypełnił ciążące na nim obowiązki pieniężne względem Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego. Gdyby zaś skarżący nie uiścił opłaty Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny uprawniony byłby do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, co z kolei byłoby zaskarżalne do sądu administracyjnego. Nie jest natomiast zaskarżalne samo ustalenie zasadności bądź niezasadności nałożenia opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.